https://orcid.org/0009-0006-8165-1172
La irrupción y relevancia actual de los BRICS derivada de la crisis de la hegemonía estadounidense y el debilitamiento del internacionalismo liberal posterior a la Segunda Guerra Mundial, se presenta como un potencial cambio en la dinámica del poder mundial que pone de relieve la aparición de nuevas dinámicas multilaterales más allá de la mera retórica, reflejo de un orden mundial cambiante.
En un marco de conflictividad de la alta política entre EE.UU y China, los (re)alineamientos de los BRICS en la denominada “transición hegemónica global” presentan una serie de complejidades en su desarrollo: el paso a la multiplicidad como rasgo distintivo de este nuevo orden, sus múltiples conceptualizaciones, su contenido institucional ambiguo y el peso asimétrico de una potencia como China como líder de una reconfiguración exitosa del multilateralismo impulsada en nombre del Sur Global. Este artículo propone indagar dichas complejidades ante la posibilidad de un enfoque global diversificado llevado a cabo por BRICS, que permita coordinar posiciones y acciones en aras de una influencia mayor en la agenda internacional; con consideración del rol de China y sus posibles pretensiones globalistas.
The current irruption and relevance of the BRICS derived from the crisis of US hegemony and the weakening of post-World War II liberal internationalism, is presented as a potential shift in global power dynamics that highlights the emergence of new multilateral dynamics beyond mere rhetoric, reflecting a changing world order.
*Doctorando en Relaciones Internacionales. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR), Rosario, Argentina; Dipartimento di Scienze Umane e Sociali, Università degli studi di Napoli L´Orientale (UNIOR), Napoli, Italia. E-mail: s.molfino@unior.it
In a framework of high political conflict between the US and China, the (re)alignments of the BRICS in the so-called “global hegemonic transition” present a series of complexities in their development: the shift to multiplicity as a distinctive feature of this new order, its multiple conceptualizations, its ambiguous institutional content and the asymmetric weight of a power like China as the leader of a successful reconfiguration of multilateralism promoted in the name of the Global South. This article proposes to investigate these complexities in view of the possibility of a diversified global approach carried out by BRICS, which allows coordinating positions and actions for the sake of a greater influence on the international agenda; with consideration of the role of China and its possible globalist pretensions. Keywords: BRICS(+). Global South. China. Global disorder. Multilateralism
TRABAJO RECIBIDO: 15/8/2024 TRABAJO ACEPTADO: 6/11/2024
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Apenas iniciada la tercera década del siglo XXI, resulta necesario indagar algunas cuestiones relativas a la actualidad del foro de potencias emergentes BRICS -Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica- en el contexto internacional vigente. La fragmentación y el carácter entrópico que presenta la escena global parece reforzar la presencia que este grupo de países ha consolidado desde su aparición como un mero acrónimo -acuñado por Jim O´Neill de la consultora Goldman Sachs en la escena global allá por el año 2001- y la posterior admisión formal de Sudáfrica en 2010, hasta los anuncios de expansión de su membresía1 para inicios del año 2024 como “parte del plan para construir un orden mundial multipolar que dé peso a las voces hasta ahora apagadas del Sur Global y las lleve al centro de la agenda mundial”, en palabras del presidente sudafricano Cyril Ramaphosa (2023).
Durante la última jornada de la XV cumbre de jefes de Estado y de Gobierno del grupo BRICS llevada a cabo en agosto de 2023 en Johannesburgo, el presidente sudafricano Ramaphosa señaló "hemos decidido invitar a la República de Argentina, la República Árabe de Egipto, la República Democrática Federal de Etiopía, la República Islámica de Irán, el Reino de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos a convertirse en miembros plenos del BRICS a partir del 1 de enero de 2024”. Para concretar la membresía, cada país mencionado deberá ratificar dicha adhesión a través de sus respectivos mecanismos internos constitucionales. (https://www.elconfidencial.com/mundo/2023-08-22/punto-inflexion-brics-cumbre-putin-crucial_3721724/)
Partiendo de esta declaración, podemos ahondar en los componentes categóricos que sustentan el acervo constitutivo de BRICS, no solo el retórico -factor que suele incrementar el tenor de expectativas- sino también en su relevancia actual como plataforma multilateral destacada.
En primer lugar, la extensa producción teórica de estos tiempos encuentra cierto consenso en señalar la crisis de hegemonía de EEUU cuyo punto de partida es el debilitamiento crítico del internacionalismo liberal -sus reglas, instituciones, valores y creencias- construido sobre los Acuerdos de Bretton Woods a partir de la segunda mitad del siglo XX.
Si bien el carácter impreciso y abigarrado del escenario internacional impide una conceptualización homogénea, se subraya el alejamiento definitivo de su exclusividad occidental para dar paso a la multiplicidad como rasgo distintivo de un orden “en transición”, en el que se destacan múltiples conceptualizaciones como momento unipolar, sistema unipolar, unimultipolar, no polar, interpolar, retrowestfaliano, entre otros (Giaccaglia, 2017). La abdicación progresiva de liderazgo de los EEUU -atravesando momentos de renuencia, negligencia y desidia- ante una gobernanza global cuya agenda debería reflejar un institucionalismo colectivo más representativo, tiene su reverso en el ascenso de China como potencia económica global y como jugador central en el rediseño de un nuevo multilateralismo; ya por fuera de la rigidez binaria del período de Guerra Fría.
Este panorama plantea importantes desafíos a las potencias y poderes medios emergentes 2, en el sentido de que operar en un entorno con múltiples centros de poder, y con formas dispersas de autoridad requiere una política exterior que corresponda a estas realidades. En este contexto de interconexiones institucionales y económicas, la planificación de estrategias de multialineamiento de política exterior para obtener beneficios tangibles (Brosig, 2021) tiene un sentido intrínseco novedoso en la configuración de regímenes normativos alternativos. Podemos interpretar entonces, que el proceso de reconfiguración en marcha -disputado a una escala considerablemente más amplia, heterogénea y vertiginosa que el rígido entramado liberal occidental - es el que determinará los trazos de esta nueva era.
Se toma como referencia la definición de poder medio emergente propuesta por Giaccaglia (2017), como aquel Estado que sobre la base de significativas capacidades materiales desarrolla un creciente activismo internacional en ámbitos multilaterales, tanto en su entorno regional más próximo, como en sucesivas y simultáneas negociaciones globales Asimismo, se autopercibe y es percibido por otros agentes como diferente tanto de las restantes unidades estatales (pequeñas o iguales), como de las grandes potencias tradicionales.
Desde el prisma teórico liberal de las relaciones internacionales, el argumento de Ikenberry (2019) sobre el deber de EEUU de reconocer que el mundo ha cambiado y ya no sólo orbita a partir de los centros de poder occidentales, sino alberga democracias no occidentales y poscoloniales encuentra aquí asidero. Sin embargo, cabe señalar que el orden liberal no solo se vio desafiado por potencias emergentes, sino también por el resurgimiento de nacionalismos reaccionarios y supremacistas con fuerte impronta proteccionista -como caballo de Troya - desde el epicentro de poder de Occidente - EE.UU - hasta la Unión Europea (pensar aquí el Brexit también como acontecimiento detonante). Algunos ejemplos de esto, se evidenció durante la administración de Donald Trump (2017 - 2021) al desechar el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), retirarse del Acuerdo de París o en materia comercial - vía proteccionismo - con la imposición de fuertes aranceles sobre rubros claves como el acero y el aluminio (Alving Yang, 2019). Esta suerte de impugnación de las elites occidentales - desviándose del propio orden liberal que supieron construir, sostener y defender - también refleja una crisis de legitimidad de éste como arquetipo globalizador. De este modo, Sanahuja (2020) señala que ante una nueva etapa de “posglobalización”, caracterizada por una fragmentación y la reorganización de los mercados y las cadenas productivas de la etapa anterior, y, al mismo tiempo, por una mayor integración de la economía digital, existen más opciones y mayores márgenes de maniobra en términos de agencia. Ante este panorama, podemos pensar que tanto los sistemas políticos nacionales como el sistema internacional son y serán más abiertos ante la aparición y ascenso de actores políticos y económicos de mayor potencial disruptivo y ajenos al poder establecido. Enlazando esta idea, se refleja que la ausencia de un orden hegemónico ya no puede impedir la presencia cada vez más significativa de los poderes emergentes -potencias medias y regionales - que en los ámbitos multilaterales se han convertido en la expresión más certera de la multiplicidad prevalente; en otras palabras, el mundo actual se parece mucho más a un mundo construido a imagen de los BRICS que del ideario anacrónico occidental (Andreoni y Casado, 2019).
Lecturas por fuera de la tangente del mainstream de las Relaciones Internacionales como la de Acharya (2017)3, se esfuerzan por señalar que el futuro orden mundial no será el actual
orden liberal ni volverá al anterior orden multipolar, sino que será un "orden múltiple" en el que los valores y las instituciones liberales coexistirán con otros valores e instituciones, y la globalización estará impulsada cada vez más por Oriente y los vínculos Sur-Sur, en particular China e India. Entonces, alega Acharya, nos dirigimos a una inevitable coexistencia entre distintas cosmovisiones sobre el sistema internacional proveniente de viejos y nuevos actores, claves en los juegos de poder del actual orden mundial.
Ante el alto nivel de informalidad e improvisación -muchas veces derivada de la premura del pragmatismo- presente en la multiplicidad de vinculaciones que sugieren estos abordajes teóricos, se presenta como aceptable y necesaria la búsqueda de un multilateralismo desafectado de coerciones y condicionalidades específicas de polos de poder. Asimismo, la selectividad específica de vinculación de políticas -comercial, tecnológica, energética, ambiental - y la temporalidad limitada de campos de cooperación responden a este mismo síntoma de precariedad y ambivalencia del entorno internacional imperante.
En este sentido, señala Stuenkel (2014) el interés de estos estados en reorientar el poder hacia la multipolaridad, el compromiso con la soberanía estatal, un acuerdo sobre la necesidad de reformar el actual sistema de gobernanza global y la intención de lograr una representación igualitaria en el campo multilateral. Entre otros argumentos que podemos mencionar sobre órdenes regionales emergentes que focalizan este aspecto, Barry Buzan (2011) sostiene que el mundo avanza hacia un "globalismo descentrado" en el que ya no existe un orden mundial hegemónico mantenido por una superpotencia, sino órdenes regionalizados con grandes potencias; o Peter Katzenstein (2006), quien señala la importancia de la región en la teorización de la política mundial para llenar el vacío entre los enfoques del Estado-nación y la globalización.
Desde el constructivismo chino, podemos mencionar la ontología de Qin (Qin Yaqing, 2016)4 a través de la cual plantea la posibilidad -ante el escenario de transformación y difusión global descrito - de desplazar la unidad de análisis de los propios actores a las relaciones entre los actores, es decir, en lugar de examinar el cálculo racional de las funciones
de utilidad de cada miembro del BRICS, se profundizaría la relación entre ellos. Es bajo este nuevo despliegue de heterogeneidades y eclecticismo teórico que deberíamos proponer el análisis de la plataforma política y diplomática que conforma BRICS.
La comunidad internacional enfrenta realidades marcadas por severas emergencias humanitarias, ambientales, económicas y sociales. La pandemia COVID - 19 y la guerra ruso ucraniana -los dos acontecimientos geopolíticos salientes de esta década que abre- ponen en evidencia la situación de deterioro y parálisis de la arquitectura multilateral mundial, desde el Sistema de Naciones Unidas hasta el repliegue endógeno proteccionista de muchos estados, que en su dimensión interestatal manifestaron fuerzas centrífugas tendientes a mayor conflictividad y fragmentación. Esto no sólo sacó a relucir tendencias que ya venían expresándose sino que reveló la imposibilidad de ejercer una autoridad coordinada que asuma funciones propias de una gobernanza global. Esto resultaría en parte por su falta de recursos políticos, y por el otro, por carecer de medios institucionales que garanticen bienes públicos globales5 (ej. la salud publica global, a través de la liberación de patentes de vacunas y drogas antivirales). Con este telón de fondo y la gobernanza global entendida como la refutación de la idea de un sistema anárquico y del mercado autorregulado (Tartari, 2023) cabe preguntarse si el desafío de BRICS al enfoque liberal occidental apunta en la dirección de suplir las falencias mencionadas, y aún más, de que margen de maniobra dispondrían y cuál sería su horizonte de posibilidades.
Retomando la declaración inicial de Ramaphosa, podemos ahora señalar la cuestión de irrupción de BRICS como vocero oficial del Sur Global. Esto se relaciona directamente con la disconformidad de los países del sur con el orden internacional de posguerra impuesto por Occidente - y la insuficiencia de su estructura de instituciones internacionales para reflejar los cambios económicos globales de este siglo -, y a su vez, constituye las expectativas de coordinar posiciones y acciones para potenciar su influencia en la agenda internacional, para llevar las voces del mundo emergente hacia el centro de ésta. En este punto, la capacidad de establecer una agenda determinada, de intervenir en ese setting y atraer a otros estados -
como habilidad de formar las preferencias del otro (Nye, 2004)6 - resultan un atributo central de poder para estos países, así como definir cuestiones específicas y movilizar coaliciones (Giaccaglia, 2017)7.
Dicha centralidad responde al rol manifiesto de BRICS de (re)equilibrar las relaciones internacionales, además de su búsqueda de construcción de nuevos consensos ajenos a los construidos por las potencias occidentales -la exclusividad del G7 y su posterior crisis de legitimidad frente a la crisis financiera del 2008 constituye un reverso -lo que se relaciona con su capacidad de acumular poder económico, tecnológico y militar. Cabe preguntarse por la posibilidad de compatibilizar dentro de BRICS una retórica contrahegemónica - lejos de la centralidad de EE.UU - y un accionar de soft balancing eficaz, especialmente en estados como India o Brasil cuyos vínculos - comerciales, tecnológicos, de seguridad - con occidente son preponderantes respecto a sus intereses nacionales. El ahínco multilateral de los poderes emergentes que desafían - más allá de sus intenciones- el viejo ordenamiento mundial de Guerra Fría esconde capas de complejidad en su propia conformación, que tensionan el propio concepto de Sur Global.
En primer lugar, si pensamos la cooperación internacional solamente desde la perspectiva de la experiencia histórica “occidental”, la heterogeneidad al interior de BRICS demuestra que estamos frente a otro tipo de experiencia multilateral. El nivel de disparidad evidente en las capacidades materiales, su relevancia en el escenario internacional y la asimetría que presentan - a priori - resulta problemática si lo que se busca es reivindicar una identidad cohesiva como la de Sur Global. El caso emblemático de China (ver más adelante)- que se expone como país en desarrollo (PED)8 y parte de los países emergentes (que ya emergieron)
- y su consolidación como segunda economía más grande del mundo en términos de producto interior bruto nominal y la mayor economía del mundo en paridad de poder adquisitivo, más aún, en su condición indiscutible de mayor potencia industrial y exportadora de bienes a nivel
característica de poder blando para Nye (2004), en su segunda dimensión. En consonancia, podríamos mencionar a Baratz (1963), para quien el poder opera de manera más indirecta cuando alude a controlar agendas y así limitar las alternativas de otros actores.
role because, in a world with many players, setting the agenda and organizing coalitions become primary forms
of power”.
En la reciente cumbre de los países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) en Johannesburgo, el líder chino Xi Jinping dijo que "China ha sido y siempre será miembro de los países en desarrollo” (https://www.vozdeamerica.com/a/china-sigue-siendo-un-pa%C3%ADs-en-desarrollo-/7244918.html).
mundial no excluye el riesgo de reproducir la trayectoria asimétrica observada en la acción internacional de los países occidentales, o más aún, plantea el interrogante - de marcada flexibilización conceptual - de cuántos nortes globales caben hoy en el sur global
Desde un análisis más heterodoxo, Merino (2022) sostiene que los BRICS expresan una insubordinación de la semiperiferia (los también llamados países de ingresos medios) frente al viejo centro o núcleo orgánico del capitalismo mundial dominante - en áreas como la tecnología avanzada, el comercio mundial, las finanzas y el incremento de capacidades militares - que presenta la contradicción entre un capitalismo neoliberal en crisis que profundiza su proceso de financiarización, frente a la dinámica de desarrollo productivo del modelo denominado “socialismo de mercado” en China y otros proyectos nacionales- continentales “desarrollistas” de los poderes emergentes. Sin embargo, dentro de un esquema wallerstiniano signado por las cadenas económicas integradas de valor mundiales, es válido preguntarse hasta qué punto los BRICS están confrontando las ideas existentes sobre el desarrollo como concepto y práctica presente en el sistema internacional9. Por consiguiente, si entendemos la estructura material del capitalismo global como estructura central del sistema internacional con importantes implicaciones para los tipos de rivalidades que surgen durante las transiciones de poder (Stephen, 2014), el ascenso de los BRICS puede comprenderse como el ascenso de potencias capitalistas estatales relacionadas externamente con la sociedad transnacional del Occidente liberal, en un contexto histórico más amplio de la globalización neoliberal, que con sus efectos polarizantes ha carecido de un contrapeso considerable o de una alternativa coherente.
Desde esta óptica materialista, otro interrogante que surge es sobre la complexión y el tipo de capitalismo10 - cimentado sobre fuertes pilares estatales - propuesto desde los estados que conforman BRICS, dado que la integración en las estructuras transnacionales de producción, la interdependencia comercial - inferida como imposibilidad de desacople - e intercambio de
como las economías de China, India, Rusia y Brasil combinan dosis variables de cuatro de estos tipos, no tiene
sentido incluir casos tan diferentes dentro de un solo tipo coherente, que es decir, de una supuesta “variedad de capitalismo BRICS” (Escher, 2021).
la globalización neoliberal se presentan hoy como un determinante fundamental de las elecciones y orientaciones de las potencias medias - emergentes con respecto a la gobernanza mundial.
La estrategia eficaz de China - diferente de occidente que desagrega al Sur Global en actores individuales - de reconocer a los PED como grupo, reafirmar su pertenencia a ellos, se complementa con su oferta de infraestructura inmediata y asequible, intensificación de vínculos comerciales, inversiones, intercambios de divisas en materia monetaria (swaps) e incluso apoyo diplomático, resultan aparentemente accesibles en el corto plazo para este grupo. Esto explica en parte que muchos países emergentes sean mucho más receptivos a China –con la aceptación de su identidad e inversión en ella– y resistentes a los intentos del multilateralismo occidental de dividir y privar de agencia al Sur Global, es decir, la decisión de estos estados de accionar a través de coaliciones o plataformas multilaterales contribuyen a cierta cohesión identitaria bajo este marco conceptual.
En segundo lugar, el ascenso mencionado de la mayoría de sus miembros se vio facilitado por las estructuras económicas liberales de la gobernanza mundial. Como sostiene Smith (2019), la Cooperación Sur-Sur promovida por los BRICS está ampliamente basada en los mismos principios que guían a las estructuras ya establecidas –con la única diferencia que invariablemente lleva a un desplazamiento del poder11, ya que los lineamientos propuestos por BRICS apenas complementan a las entidades existentes sin presentar amenaza alguna a su existencia. En cambio, podría leerse esto como una señal de que los poderes emergentes en el Sur global están dispuestos a compartir los costos y las responsabilidades del mantenimiento del sistema de global si consideramos que las demandas de los BRICS por una reforma de la arquitectura multilateral internacional se basan, también, en el deseo de mantener el sistema de reglas que mantiene la gobernanza global actual. Un ejemplo de esto se observa a través de la Declaración de Fortaleza de 2014 que reafirma el “compromiso con el derecho internacional y el multilateralismo, con las Naciones Unidas como su eje y cimiento”12; de modo similar, el punto 21 expresa el apoyo a un sistema de comercio abierto, multilateral y basado en reglas (Smith, 2019).
Declaración de Fortaleza, 15 de julio de 2014, punto 2. (https://www.iri.edu.ar/images/Documentos/CENSUD/boletines/46/cumbre_brics.pdf)
Respecto a este punto, Ikenberry (2019) argumenta que el orden internacional actual difiere de otros órdenes pasados en el sentido que presenta un entramado institucional más extenso, a través del cual los poderes emergentes - BRICS - se encuentran socializados dentro del mismo e inclusive se benefician de él, por lo que no tienen deseo de derrocarlo; es decir, efectuar enmiendas y reformas al sistema actual en lugar de revisar el sistema y construir uno nuevo. No sería impensable que el “mismo centro” de la visión del mundo de China y sus planes para incrementar su influencia fueran la ONU - dentro de la cual ya hay una fuerte impronta china en las 15 agencias especializadas que ejercen la gobernanza global13 - para asegurar la lealtad de la mayoría de los 152 países en desarrollo –de los 193 estados miembros de la ONU– y, en consecuencia, le permita amplificar su voz en los asuntos mundiales dentro del orden imperante.
En el marco de este debate que cuestiona la seriedad de las intenciones para sostener - un status quo que otorgue mayor o menor influencia - o transformar los valores del orden liberal global se podría contraponer la posibilidad de que el liberalismo occidental se distancie del relativismo cultural políticamente correcto que lo caracteriza, para reconocer que el Sur Global puede incluir países cuyos valores ya están de hecho alineados con los de Occidente, o bien como señala Narlikar (2022), ir más allá de ellos en términos de su compromiso con un nuevo liberalismo.
El cúmulo de experiencias compartidas por estos países - coloniales, de privación, marginación y sometimiento así como un imaginario de mitos y recuerdos - construyen el mapa cognitivo geopolítico para actuar como portavoz del Sur Global, con un peso más decisivo sin dudas de China, Rusia e India, para contrarrestar cualquier tipo de exclusión de foros clave para fijar la agenda internacional (como el G7 o el grupo P-5 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas). La posibilidad de ser nombrados en la diversidad - como Sur Global - no dista de la identidad cohesiva que exhiben los países rectores occidentales - Unión Europea, G7, etc. - a pesar de sus obvias divergencias, anomalías y contradicciones; es decir, se evidencia el doble estándar del viejo orden internacional para comprender que no
China, como segundo contribuyente financiero de la ONU desde 2019 solo detrás de EE.UU, ha dado reiteradas muestras de interés en potenciar el multilateralismo, tanto desde el plan discursivo, como también a través de la dirección de organismos especializados como la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) (https://www.esglobal.org/multilateralismo-a-la-china/).
coincidir en cuestiones específicas - o cooperar con estados autoritarios y simultáneamente compartir valores liberales- no excluye el acuerdo sobre una identidad compartida, aunque sí puede permitir cuestionar el flujo entre ideas e instituciones que atraviesan los Estados.
Para tomar la iniciativa en un sistema internacional marcado por la precariedad y la difusión, este tipo de recurso de acoplamiento ideológico - siempre de evitar quedar atrapado en consignas estériles y engañosas de ideologización que no permiten ajustarse a la coyuntura o se estanquen en ella demasiado - es un recurso válido para confeccionar una posible imagen del sistema económico a futuro, no solo deseable sino también una planificación desde el punto de vista técnico y políticamente factible.
Los indicadores económicos contundentes de BRICS14 y su creciente capital político - diplomático global refuerza su interpelación permanente del orden internacional; sus intenciones de ampliarlo - y moldearlo a semejanza - comprenden la gimnasia realista de articular ambiciones y alinear intereses para conformar una agenda compartida, interna y consistente; en suma, ejercer influencia colectiva.
No obstante, esto implica no exagerar el grado de legitimidad internacional de este cúmulo de expectativas dado que las naciones que constituyen la agrupación manifiestan diferentes políticas nacionales e internacionales, así como persisten fricciones abiertas15 entre sus miembros y ambigüedades que naturalmente suscitan cuestionamientos por el futuro del bloque. Sin embargo, a pesar de las disparidades políticas que puedan existir, los BRICS manifiestan implicaciones similares en la gobernanza global (De Paula y Miranda, 2017).
China en comparación con el resto del grupo, que podría representar un desequilibrio dentro de los BRICS; la
diferencia de intereses en la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), donde China y Rusia son miembros permanentes y no parecen estar interesados en ampliar el CSNU a otros miembros, como Brasil o India; e inclusive con los nuevos países designados de BRICS+ se observa la tensión entre Argentina e Irán por los atentados a la AMIA de 1994; y por último, el conflicto entre Etiopía y Egipto por la construcción y puesta en funcionamiento de la Gran Presa del Renacimiento Etíope (GERD) sobre el río Nilo.
Las críticas de BRICS suelen hacer foco en la heterogeneidad y la ausencia de un diseño institucional que impiden la consolidación de una alianza16 y obstaculizan la cooperación. Sin embargo, la informalidad y la baja institucionalidad - no están sujetos los estados a arreglos institucionales estrictos - de BRICS destaca que su agrupamiento estratégico no supone homogeneidad sino capacidad de asociarse en torno a cuestiones específicas de interés (Zondi, 2022), que actúan como zonas de convergencias temporales. Solo por citar algunos ejemplos, los autores Han, O´Donell y Papa (2022) 17 parten de una interesante elaboración cuantitativa de un índice de convergencia de políticas de los Estados BRICS que se apoya en un nuevo conjunto de datos de cooperación entre éstos sobre 47 cuestiones políticas entre 2009 y 2021. Los autores señalan que la convergencia en las instituciones informales puede darse a través de tres vías: por el contenido del producto institucional (institucional output) - demuestra si la armonización de las políticas es factible; la comunicación transnacional (transnational communication) - que conecta a estas múltiples partes interesadas en términos de intercambio de información burocrática interestatal y comunicación entre gobiernos y actores no gubernamentales, aumentando las perspectivas de convergencia de políticas; y la creación de subgrupos (sub- group convergence building) que, además de la formulación horizontal de políticas, los estados operan y se movilizan para obtener resultados óptimos en la formulación de políticas a través de diferentes escalas de cooperación interestatal. Como resultado, las actividades de los BRICS en las áreas clave de cooperación - economía política, seguridad y desarrollo sostenible - demuestra que los BRICS se están volviendo sistemáticamente más sólidos en el tiempo por medio de áreas temáticas con altas puntuaciones de convergencia como comercio, ciencia y tecnología, desarrollo industrial y agricultura, éstas últimas relevantes y sistemáticamente desarrolladas desde los albores de la cooperación BRICS (Han, O´ Donell y Papa, 2022). Entonces, a medida que la informalidad multilateral de BRICS - basada en ejercer y aumentar el poder de negociación - se robustece como entidad, resulta más complejo para los estados retractarse de ésta inclusive a pesar de su laxitud; esto puede alentar el comportamiento de los bloques en lugar de conducir a un nuevo consenso de poder.
convergencia de las políticas estatales individuales a nivel de subgrupos. (Han, O´ Donell y Papa, 2022)
No obstante lo mencionado, es menester señalar que el crecimiento de esta plataforma multilateral no es lineal, ya que presenta períodos de conversión funcional acelerada y expansión temática de acuerdo a la agenda global y a los intereses coyunturales de los estados.
En lo que respecta a la informalidad de foros estatales como el BRICS, el camino más prominente es a través de cumbres, donde se produce la armonización de políticas y se plasman en comunicados que reflejan las deliberaciones en las que los miembros del grupo reconstruyen sus intereses o reordenan sus prioridades de política (Kirton y Larionova, 2022). En conclusión, si el contenido del producto institucional es un indicador importante de la convergencia, la armonización de las políticas es viable.
Otra cuestión a resaltar es que la flexibilidad existente en éste ámbito multilateral resulta directamente vinculada a la dificultad de trazar empíricamente los principios de funcionamiento de los BRICS, dado que subyace una ausencia de normas explícitas acordadas formalmente18. Simultáneamente, los mecanismos como la toma de decisiones basada en el consenso -que protege la autoridad nacional- han sido vitales para permitir que estas instituciones se adapten a las circunstancias políticas, se vuelvan resilientes y se expandan (Kirton and Larionova, 2022). La convergencia entonces, no involucra a cada estado al mismo nivel, sino que nutre el contacto y la comparación entre marcos políticos y jurídicos independientes.
Desde este enfoque, los BRICS aplican un modelo de integración de 'múltiples velocidades’ (Tartari, 2023), donde algunas agendas políticas con altas puntuaciones de producto institucional construyen su robustez, y otras agendas lo mantienen a nivel de talk shop hasta que más comunicación transnacional eleve la vara y por otro lado, este modelo le permite también utilizar principios operativos pragmáticos para gestionar las tensiones internas del grupo. El BRICS en su formato no bloque se presenta entonces como esencialmente una nueva forma de asociación de países, que le permite plantear y abordar problemas reales de nuestro tiempo. Ante la pérdida de legitimidad de los centros de otrora de negociación y discusión global (ONU, FMI, OMC, entre otros), las zonas de negociación, influencia y reducción de vulnerabilidades de estos países parece ser compatible con instancias de este
Gvosdev (2012) señala: “One of the advantages of the BRICS process is that it remains a loose association of states with somewhat disparate interests, so no effort is made to force a common position when the BRICS states cannot agree on one”.
tipo, más aún, cuando como bien señala Giaccaglia (2017), los temas son de naturaleza interméstica, se yuxtaponen y se vinculan en distintos ambientes de discusión global. La decisión de no avanzar hacia la conversión de una organización internacional per se no impidió la consolidación de la plataforma política en esta última década, es decir, este marco de negociación más amplio permitió instancias de diálogo internacional entre sus integrantes como herramienta de planificación estratégica, en aras de acumular fuerza y organizar actividades conjuntas. La sintonía efectiva de esta dinámica destaca en BRICS una adhesión ideológica - reposando sobre la identidad cohesiva del Sur Global como se mencionó anteriormente - con factores económicos de crecimiento y de desarrollo compartidos, de fuerte cuño estatal.
Respecto a este punto, Brosig (2021) señala que BRICS no tiende a discutir ninguna cuestión política interna que sea potencialmente conflictiva o prometedora. Dada la heterogeneidad política presente al interior de estos estados - tipos de regímenes que van desde la democracia liberal hasta la autocracia - los BRICS no promueven cierto tipo de modelo de gobernanza ni evalúan los méritos o problemas que surgen de la gobernanza interna sino promueven una suerte de aquiescencia consentida que evita confrontaciones y se esfuerzan por la estabilidad del régimen interno; en consecuencia, las cumbres y reuniones de los BRICS son esencialmente también una zona libre de oposición, ajena a cuestionamientos o desafíos manejo de la política interna (la evasión de algún tipo de pronunciación sobre la guerra ruso - ucraniana es el ejemplo más claro reciente de esta postura). El hecho de que el grupo BRICS prospere “institucionalmente” - con la solicitud en espera de más de 15 países para ingresar - a pesar de la diversidad de capacidades de sus miembros, sus tensiones internas latentes y la naturaleza menos institucionalizada de sus coaliciones (como IBSA o RIC19), refuerza la necesidad de dar cuenta de sus mecanismos internos de trabajo como vías eficientes para lograr la convergencia de políticas internas, y en el plano más general, para intentar comprender cómo los estados a través de estos esquemas de vinculación buscan reformar, o al menos, alterar el orden internacional.
Conclusión: competencia global, preponderancia china y BRICS+20
19RIC, refiere a Rusia, India y China. IBSA, por su parte, a India, Brasil y Sudáfrica.
La competencia por el poder global entre Estados Unidos y China - con características de “guerra comercial” (Peña y Mora Vega, 2019) “nueva bipolaridad” (Bilmes, Merino & Barrenengoa, 2021) - trasciende de manera transversal toda la arquitectura multilateral internacional en que ambas potencias participan. El hecho de que la relación entre Washington y Beijing se haya vuelto conflictiva en lugar de competitiva parece abrir espacios para que otros actores desarrollen relaciones bilaterales - que se presentan con mayor intensidad y apuntan hacia una mayor efectividad - con cada una de las grandes potencias, pero también profundizar el desarrollo de relaciones estratégicas entre sí.
Desde un abordaje teórico realista21 - o neorrealista - podrían alegar sobre un ámbito como BRICS como un mecanismo que China y Rusia utilizan para equilibrar las amenazas de un orden unipolar y responder a las tensiones en sus relaciones bilaterales con los Estados Unidos; o más aún, que la profundización de la asociación entre China y Rusia y la creciente coordinación de la política exterior - con la guerra que se desarrolla en Ucrania de trasfondo - han alimentado la adopción de la retórica de la 'nueva Guerra Fría' (Feng, 2022). Sin embargo, retratar a los BRICS como una “alianza Rusia-China” socava la visión ya mencionada de los BRICS hacia un desarrollo que desplace - en parte - la centralidad de occidente, y además, ubicaría a Brasil, India y Sudáfrica dentro de una égida propia de la Guerra Fría, incompatible con la intrincada actualidad global y el potencial emergente de estos actores. En este sentido, el politólogo búlgaro Krastev (citado por Loftus, 2023) señala que es condición necesaria de estas potencias intermedias no concentrarse en la competencia entre Estados Unidos y China, ya que éstos no podrán disciplinar la fragmentación como lo hicieron Rusia y Estados Unidos en la guerra fría. Si bien aquellas no son lo suficientemente grandes o fuertes para moldear, definir el orden internacional, ahora su ambición radica en aumentar su relevancia.
García Herrero, A. (2024). Potential geoeconomic and geopolitical consequences of an expanded BRICS. In EconPol Forum.
Saaida, M. (2024). BRICS Plus: de-dollarization and global power shifts in new economic landscape. BRICS Journal of Economics;Chu, S., Holbig, H., Narlikar, A., & Plagemann, J. (2024). In the Eyes of the Beholders: The Legitimacy of Global Governance Institutions under Multipolarity.
Según el análisis realista de Mearsheimer (2019), la competencia entre Estados Unidos y China en el nuevo orden internacional - en diversos ámbitos como el económico o el militar - se desarrollará en espacios acotados,
paralelamente a el resurgimiento del poder ruso, poniendo fin así a la era unipolar.
El interrogante natural que emerge es si BRICS podría ser una opción competente de multilateralismo que ofrezca márgenes de maniobra disociados de la conflictividad de la alta política entre las potencias, ya que la confrontación EEUU-China irradia un efecto debilitante que tiende a reducir este margen y condiciona las capacidades de respuesta de estos socios emergentes.
Una reconfiguración exitosa del multilateralismo del Sur Global propuesto por BRICS dependerá de una desafección moderada del orden internacional liberal y además, de un equilibrio - o posible cerrojo - a las pretensiones globalistas chinas. Con el ascenso económico irrefrenable de China - de la región Indo Pacífica como nuevo eje de gravedad y la Belt and Road initiative (BRI) como mega proyecto global - esto constituye una desafío importante dada la dependencia creciente en términos comerciales de la mayoría de sus miembros respecto al gigante asiático. Es evidente que el papel chino y su trascendencia entre los BRICS crece y se refuerza - sobretodo mediante acuerdos bilaterales22 - lo que podría conducir a otras naciones de BRICS+ a un escenario posible - pero no deseado - de poder quedar atrapados en las condicionalidades que imponga China.
Un antecedente fallido de esto, se observó en la Cumbre BRICS de 2011 cuando China no logró imponer una Zona de Libre Comercio BRICS (ZLC) dado que otros estados miembros se resistieron a esta propuesta, y a partir de 2022, la ZLC no se estableció y los esfuerzos de China para participar en las colaboraciones de subgrupos con otros miembros tampoco dieron mucho progreso (Han, O´ Donell y Papa, 2022); no obstante, la estrategia específica para incrementar su influencia en varias áreas del Sur Global: prometiendo préstamos no reembolsables, ofreciendo financiamiento a tasas de interés más bajas que las que ofrecen los organismos financieros internacionales como el FMI o el BM -el swap chino como instrumento de intercambio de monedas que no solo oxigena los bancos centrales y permite apuntalar el comercio con China sino también permite hacer frente a los vencimientos del propio FMI en países del nuevo esquema BRICS+ como Argentina o Egipto–, pero también fomentando su presencia mediante la rauda construcción de infraestructuras y la mejora de
autores como Kirton y Larionova (2022) alegan que BRICS demostró su valor como una plataforma para facilitar las relaciones bilaterales de sus miembros y la convergencia en los enfoques. Vázquez (2021) agrega que la “bilateralización” dentro de BRICS es crucial para su supervivencia: permite a los miembros limitar la cooperación cuando sus intereses divergen y se involucran como grupo cuando sus intereses convergen. Por ende, la investigación de la adopción de políticas compartidas a nivel de subgrupos complementa otras vías de convergencia.
los servicios. Dicha estrategia, señala Guptha (2018) se aleja de las condicionamientos políticos y las reformas económicas exigidas para la continuidad de financiamiento por parte del institucionalismo de Breton Woods.
La cooperación Sur-Sur - influenciada de manera prominente por las capacidades chinas - también se incrusta de lleno el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) de BRICS, cuya diferencia cualitativa la legitima la incorporación del principio de igualdad entre iguales. El NBD - junto al Acuerdo de Reservas de Contingencia (ACR) los dos logros más importantes de la interacción BRICS en materia económico financiera - se estableció para superar las limitaciones de las posiciones divergentes entre sus miembros y proveer de capital de los países en desarrollo para proyectos de infraestructura e industrialización por fuera de la esfera tradicional de crédito occidental (Duggan, 2022). Si el liderazgo ahora se interpreta compartido - entendido como la distribución equilibrada de los derechos y las responsabilidades en el NBD - cabe preguntarse si podría configurar una característica sustantiva en la mejora de las iniciativas de los BRICS en la financiación del desarrollo, atrayendo nuevos seguidores y estimulando una cooperación Sur-Sur. Dado que el alcance de su financiación por ahora es comparativamente limitada, el desafío radica en lograr no quedar sujeto a la liquidez y a las vicisitudes de la economía china - en caso de que la misma turbulencia financiera que pretende apaciguar provenga de una recesión del país asiático - como gran rector del NBD. En síntesis, si el protagonismo chino será regente dentro del bloque - en el cual muchas acciones se exhiben como “conjuntas” como principal valor agregado - en los hechos, se deberá pregonar que el gigante asiático no configure estas acciones y maniobras bajo una potencial “marca BRICS”, situación aplicable también al rol del Nuevo Banco de Desarrollo.
Por último, no podemos dejar de mencionar la premura que conlleva el impulso de la desdolarización- o de retirarse de las letras del Tesoro de los Estados Unidos (EE.UU.) - es decir, abandonar dicha moneda como unidad de cambio y reserva, una situación más que compleja y lejana dado la hegemonía y anclaje que está tiene en el actual sistema internacional. Este tema se presenta como elocuente dado el cimbronazo que implicaría a nivel mundial, es decir, suscita cierta efervescencia emancipatoria ya que significaría reducir su dependencia con el dólar y permitiría protegerse de futuras vulnerabilidades geopolíticas,
así como de sanciones internacionales impuestas desde EE.UU23. Por lo tanto, como primer paso de ese largo y sinuoso camino a recorrer, el NBD de BRICS debería eliminar gradualmente el dólar estadounidense como forma de pago por sus préstamos y productos derivados, dirección en la que ya se orientan los acuerdos comerciales promovidos por sus países miembros con monedas de cambio24 - por fuera del sistema de pagos SWIFT -que presenten alternativas consistentes y duraderas.
Si bien la reciente aprobación de expansión hacia un BRICS+ tuvo a China como su principal impulsor a partir de un enfoque global diversificado25, y pese a que algunos de sus miembros podría haber manifestado dudas o reticencias iniciales en las negociaciones respecto a la ampliación de BRICS, no hubo veto final de ninguno de ellos. Esto responde a las perspectivas de avanzar hacia un proceso de toma de decisiones más equilibrados en los asuntos del orden internacional, buscando en conjunto aumentar su influencia, visibilidad y reconocimiento, pero también hacia el oportunismo de aumentar capacidades individuales. Como señala Tokatlián26, la idea de un diálogo político más inclusivo y extenso no excluye un análisis realista individual de costo-beneficio por parte de los países miembros, y una evaluación de las tendencias globales en diferentes esferas en el momento de que internamente aprueben o desaprueben sumarse a BRICS. Por ello, la postura de liderazgo que presente China en este ámbito - sobre una asimetría inconmensurable - deberá tener en cuenta una gama más amplia de actores e intereses divergentes y, en consecuencia, deberá otorgar quizás más concesiones para la obtención de acuerdos y consensos. En este orden de cosas, la dinámica compleja - esa misma que experimenta el G-20 como
System, CIPS). Así mismo, Argentina - invitado a incorporarse a BRICS este año - anunció la puesta en marcha
de un nuevo sistema de comercio exterior que permitirá que las empresas del país suramericano puedan comerciar en yuanes con China, así evitar presiones sobre las escasas reservas en dólares del Banco Central de Argentina. Otros ejemplos a mencionar, son el de Arabia Saudita e Irán - ambos aceptados también como nuevos miembros de BRICS- el primero sumándose al llamado de Rusia de comerciar en rublos para evitar las sanciones impuestas por las potencias occidentales por la invasión a Ucrania; y el segundo, aceptando yuanes por la venta de crudo, en detrimento de los petrodólares.
25en palabras del ministro chino de Relaciones Exteriores, Wang Yi, es necesario el esquema de BRICS+ para construir una “plataforma más amplia para la cooperación Sur-Sur”
26 Ver en https://www.utdt.edu/ver_nota_prensa.php?id_nota_prensa=21021&id_item_menu=6
foro global -de un BRICS ampliado debe compaginarse con un multilateralismo que presente un “compromiso constructivo”27 por parte de la potencia asiática.
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