Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 139, Junio 2024, Pág. 116
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
La diplomacia nuclear y su influencia en el equilibrio de poderes de Medio Oriente:
Irán, Israel y el JCPOA
Eric Quinteros
*
Resumen
El objetivo de esta investigación es analizar la diplomacia internacional en el contexto del
programa nuclear de Irán. En primer lugar, se ofrecerá una breve revisión histórica del
programa nuclear iraní para identificar rupturas y continuidades en su evolución. Luego, se
explorará su importancia en la política exterior de la República Islámica, antes de abordar la
firma y aspectos centrales del Acuerdo Nuclear conocido como Joint Comprehensive Plan of
Action (JCPOA) de 2015.
La percepción de amenaza por parte de Israel tras la firma del Acuerdo y cómo esto se ha
convertido en un factor adicional de desestabilización en la relación con la República
Islámica es un tema que también se introducirá en este artículo. El período de análisis abarca
desde el año 2013, cuando la relación entre Estados Unidos e Irán comenzaría a experimentar
cambios significativos con la presidencia de Barack Obama y Hassan Rouhani, hasta las
rondas de negociaciones en Viena de 2021 y 2022 que quedarían estancadas.
La metodología empleada en esta investigación implica la consulta de diversas fuentes, como
documentos del U.S. Congressional Research Service, resoluciones de la Junta de
Gobernadores del Organismo Internacional de Energía Atómica relacionadas con la cuestión
nuclear de Irán, resoluciones de las Naciones Unidas y el texto completo del JCPOA de 2015.
Además, se han considerado fuentes periodísticas y académicas relevantes para el tema en
cuestión.
*
Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Investigador del
Instituto Rosario del Mundo Árabe e Islámico (IREMAI) y del Grupo de Estudios de Medio Oriente (GEMO). E
mail: ericquinteros241289@gmail.com
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Palabras clave: Diplomacia Internacional - República Islámica de Irán - Acuerdo Nuclear –
Israel
Abstract
The aim of this research is to analyze international diplomacy within the context of Iran's
nuclear program. Firstly, a brief historical overview of the Iranian nuclear program will be
provided to identify ruptures and continuities in its evolution. Subsequently, its significance
in the foreign policy of the Islamic Republic will be explored before addressing the signing
and core aspects of the 2015 Nuclear Agreement known as the Joint Comprehensive Plan of
Action (JCPOA).
This article will also introduce the perception of threat by Israel following the signing of the
Agreement and how this has become an additional factor of destabilization in the relationship
with the Islamic Republic. The analysis period spans from 2013, when the relationship
between the United States and Iran underwent a significant shift with the presidencies of
Barack Obama and Hassan Rouhani, to 2022, following the stalled negotiation rounds in
Vienna.
The methodology employed in this research involves consulting various sources, such as
documents from the U.S. Congressional Research Service, resolutions from the International
Atomic Energy Agency's Board of Governors related to Iran's nuclear issue, United Nations
resolutions, and the full text of the 2015 JCPOA. Additionally, relevant journalistic and
academic sources pertaining to the subject matter have been considered.
Keywords: International Diplomacy - Islamic Republic of Iran - Nuclear Agreement - Israel
TRABAJO RECIBIDO: 21/11/2023 TRABAJO ACEPTADO: 13/5/2024
Esta obra está bajo una licencia internacional
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Introducción
El contexto actual en el ámbito de las Relaciones Internacionales ha reabierto los debates
sobre la energía nuclear y sus aplicaciones. El incremento de los arsenales nucleares de las
potencias y las declaraciones de gobernantes que han planteado la posibilidad de emplear
armas nucleares en conflictos abiertos, ha generado un aumento del riesgo de una guerra
nuclear a gran escala y preocupación en el ámbito de la seguridad internacional. De esa
manera, es pertinente analizar la actuación de la diplomacia nuclear a nivel internacional en
los últimos tiempos, en particular, cómo ha respondido a las aspiraciones de ciertos actores en
sus programas nucleares.
En este trabajo, se hace foco en el caso de la República Islámica de Irán y las negociaciones
relativas a su programa nuclear entre 2013 y 2022, y a la vez se examina cómo esto ha traído
aparejado consecuencias directas en la evolución de la relación entre Irán e Israel desde la
firma del Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) en 2015.
Se comienza desde la base teórica del pensamiento realista de Kenneth Waltz (1988), quien
plantea que el sistema internacional está caracterizado por un principio ordenador que es la
anarquía, y donde los recursos de poder proporcionan capacidad de acción, es decir, la
posibilidad de forzar un resultado. La distribución de ese poder en el sistema internacional
posibilitará el mantenimiento o modificación de las propiedades de la estructura. A su vez,
los recursos de poder que dispone un Estado moldean sus intereses.
En vínculo con lo anterior, el interés nacional de un Estado se basa en el principio de asegurar
su propia seguridad (Waltz, 1988). Autores del realismo clásico, como Hans Morgenthau
(1993) explican en su teoría la idea de relacionar el interés nacional a la supervivencia,
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señalando al interés nacional como la guía de los tomadores de decisiones y fuente de
legitimidad de la política exterior de los Estados.
En este sentido, el interés nacional como justificación del comportamiento exterior como
política de Estado, ha sido en Irán independiente de la orientación ideológica del régimen o
gobernantes de turno (Zaccara, 2006). La República Islámica hizo de la cuestión nuclear un
punto clave de su política exterior y específicamente de su programa una cuestión de
prestigio e interés nacional, vinculado directamente a un asunto de seguridad y, por ende, a su
supervivencia como Estado.
La problemática que se busca abordar se centra, en primer lugar, en analizar cómo, a pesar de
las recurrentes violaciones y las acusaciones de buscar el desarrollo de armas nucleares, la
República Islámica sigue amparada por el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de
1968 para el avance de su programa nuclear. El TNP, que constituye el pilar fundamental del
régimen internacional de no proliferación, se concibió desde su instauración como un amplio
acuerdo entre estados que poseen armas nucleares y aquellos que no las poseen.
Para adentrarnos en el rol de la diplomacia nuclear, el análisis de los actores involucrados en
las negociaciones nucleares, la forma en que se produjo un acercamiento entre Irán y
Occidente que dieron como resultado la llegada del JCPOA, se retoman conceptos que
trabajan Reichberg & Stollenwerk (2021). Los autores explican que la confianza y la equidad
procesual son elementos inherentes a la diplomacia y centrales en el desarrollo de toda
negociación internacional. Al ser estos últimos elementos acumulativos, se puede incurrir en
avances y retrocesos. A su vez, las sanciones, las presiones políticas y las amenazas producen
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estancamientos al afectar las percepciones de voluntad de llegar a un Acuerdo recíprocamente
beneficioso para todos los actores involucrados.
Se pretende examinar el JCPOA siguiendo el enfoque conceptual de un Acuerdo político
multilateral de no proliferación, en consonancia con el paradigma inherente al régimen del
mismo nombre (Cartagena Núnez, 2022). La naturaleza abarcadora de este Acuerdo tenía
como objetivo restringir cualquier intento de Irán de adquirir armas nucleares, a cambio de la
suspensión de sanciones internacionales. No obstante, es relevante destacar que el JCPOA no
asume la forma de un Tratado o Acuerdo de no proliferación convencional, ya que está
impregnado de un marcado carácter de compromiso político.
La investigación introduce la cuestión referida al agravamiento de la rivalidad entre Irán e
Israel en Medio Oriente desde la llegada del JCPOA. Israel, siendo un rival directo en la
región para Irán y el único poseedor de armas nucleares en la zona, se presentó como el
principal oponente frente a la llegada del acuerdo. Además, Israel adoptó una serie de
medidas para contrarrestar la posibilidad de que la República Islámica pudiera continuar con
sus avances en el campo de la tecnología nuclear.
Teniendo en cuenta esto último, se apela al concepto de "diplomacia coercitiva", que se
caracteriza por la utilización de la amenaza y, en ocasiones, la aplicación de un nivel
restringido de fuerza, con la finalidad de inducir a un actor a interrumpir una línea de acción
o a restablecer la situación anterior a la alteración del status quo (Jakobsen, 2016).
1. La historia del programa nuclear de Irán
El programa nuclear de Irán tiene profundas raíces que se remontan a mediados del pasado
siglo XX. La incursión de Irán en el ámbito nuclear fue respaldada de manera significativa
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por los Estados Unidos, que en 1957 suministraron el primer reactor nuclear de investigación
al país persa. Con esto, Irán se incorporaba al programa conocido como "Átomos para la
Paz", una iniciativa promovida por el presidente estadounidense Dwight D. Eisenhower, cuyo
objetivo era proporcionar tecnología nuclear civil con propósitos pacíficos a naciones, con la
intención de evitar que desviaran sus programas nucleares hacia fines militares (Eisenhower,
1953). Entre los beneficiarios de este programa se incluyeron a Israel, India, Pakistán e Irán,
siendo este último dirigido en ese momento por el Shah Reza Pahlevi, quien contaba con un
sólido respaldo de los Estados Unidos.
El programa nuclear iraní experimentó avances notables a finales de la década de 1960 y
1970, gracias al aumento en los precios del petróleo que generó ingresos significativos para
las naciones de Medio Oriente. Esto proporcionó a Irán la capacidad de invertir en
investigación y desarrollo nuclear. Sin embargo, esta situación generó preocupación entre los
diplomáticos estadounidenses, quienes, al percatarse de los avances nucleares de Irán,
comenzaron a limitar la cooperación nuclear con Teherán (Inskeep, 2015).
En 1979 se marcó un hito crucial en la historia de Medio Oriente con el ascenso al poder del
ayatolá Ruhollah Jomeini mediante la Revolución Islámica, desencadenando una
transformación radical en los ámbitos político, social, religioso y en las relaciones
internacionales de Irán. Este evento conllevó a un punto crítico en las relaciones con Estados
Unidos y el mundo occidental en general, y eventos como “la crisis de los rehenes”
1
1
Un grupo de estudiantes iraníes tomó como rehenes a 52 ciudadanos estadounidenses en la Embajada de los
Estados Unidos en Teherán. Estos eran simpazantes de la revolución y contrarios al gobierno previo
respaldado por Estados Unidos, exigieron la extradición del Shah, que en ese momento estaba en Estados
Unidos recibiendo tratamiento médico. La toma de rehenes se prolongó durante 444 días y generó una crisis
diplomáca entre Irán y Estados Unidos, con consecuencias signi+cavas en las relaciones bilaterales y en la
políca internacional de la época.
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conmocionaron al mundo entero.
La revolución impactó directamente en el programa nuclear iraní. Hubo una significativa
interrupción debido a la rescisión de la mayoría de los contratos con empresas europeas y
estadounidenses que suministraban el combustible necesario para los reactores tempranos de
Irán.
Además, el nuevo gobierno revolucionario inicialmente se mostró abiertamente opuesto al
desarrollo nuclear, no solo porque lo consideraba como una imposición de estándares
occidentales, sino también porque cualquier enfoque militar dentro de un programa nuclear
estaría en contradicción con la sharia o ley islámica. El éxodo de numerosos estudiantes,
investigadores y científicos iraníes durante los años de la revolución también contribuyó al
estancamiento de los avances nucleares en Irán.
Con el final de la guerra entre Irán e Irak, se abre un nuevo capítulo en la historia de la
República Islámica, coincidiendo con la presidencia de Akbar Hashemi Rafsanjani, quien
ocupó el cargo de cuarto presidente del país desde 1989 hasta 1997. Rafsanjani implementó
una serie de acciones relacionadas con el programa nuclear, dando un nuevo impulso oficial
al mismo. Con el objetivo de concluir la construcción de los dos reactores en Bushehr, Irán
buscó la colaboración de Rusia y firmó un acuerdo para el suministro de materiales utilizados
en los procesos avanzados de enriquecimiento de uranio. Sin embargo, debido a la presión
ejercida desde Washington sobre Rusia, esta cooperación no se materializó completamente,
aunque sentó las bases para futuros envíos de agua pesada y centrifugadoras desde Moscú
(Inskeep, 2015).
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Además, Irán estableció acuerdos de cooperación nuclear con China, el primero en 1985 y su
expansión en 1990, así como con Pakistán en 1988. Estos acuerdos incluyeron el
entrenamiento de personal calificado iraní y el suministro de un nuevo reactor de neutrones
que se instalaría en Qinshan. Algunos analistas argumentan que, a raíz de estos acuerdos, Irán
pudo haber obtenido ayuda y tecnología relacionada con el enriquecimiento de uranio de
manera ilícita, a través de una red internacional clandestina liderada por el científico y padre
de la bomba nuclear paquistaní, el General Abdul Qadeer Khan (Congressional Research
Service, 2021).
Al llegar al inicio del nuevo siglo, Irán había logrado avances sustanciales en diversas áreas
relacionadas con su programa nuclear. Estos, incluían el enriquecimiento de uranio mediante
centrifugación y láser, la conversión de uranio, experimentos de reprocesamiento y la
construcción de un reactor de agua pesada en Arak, que se declaró como un reactor de
investigación. Muchas de estas actividades se llevaron a cabo sin la debida notificación al
principal organismo internacional de supervisión y control nuclear del Sistema Internacional:
el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) (CRS, 2019).
El debate sobre el programa nuclear de Irán se centra en la complejidad de discernir entre un
programa nuclear de naturaleza militar y uno de índole civil. Esta dificultad radica en la
posibilidad de que ambos tipos de programas coexistan, incluso cuando el gobierno iraní ha
declarado explícitamente su decisión de no desarrollar armas nucleares.
En el año 2002, se iniciaron investigaciones por parte del OIEA con respecto a las actividades
nucleares que se estaban llevando a cabo en las instalaciones de Natanz y Arak en Irán.
Durante su reunión anual celebrada en junio de 2003, la Junta de Gobernadores del OIEA
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manifestó su "inquietud" debido al significativo progreso de estas instalaciones nucleares en
Irán, así como a las actividades nucleares no notificadas, incluyendo el enriquecimiento de
uranio mediante el proceso de centrifugación de gas (Organismo Internacional de la Energía
Atómica, 2005).
En este proceso de enriquecimiento, las centrifugadoras de gas aumentan la concentración del
isótopo uranio-235 (U-235) a velocidades considerables. Las centrifugadoras tienen la
capacidad de producir uranio poco enriquecido (UPE), utilizado en reactores nucleares de
potencia, así como uranio altamente enriquecido (UAE), uno de los materiales fisibles
empleados en armamento nuclear.
A pesar de que desde entonces las percepciones internacionales sobre las intenciones sus
nucleares mutaron, Irán siempre ha sostenido que el objetivo de enriquecer uranio al 5 por
ciento radica en la producción de combustible destinado a sus instalaciones nucleares,
mientras que el enriquecimiento al 20 por ciento se justifica como parte del proceso de
fabricación de combustible para reactores de investigación (Iran Watch, 2006).
En una comunicación fechada el 5 de mayo de 2003, Irán notificó por primera vez al OIEA
su intención de construir un reactor nuclear de 40 megavatios térmicos (MWt) en Arak, a
partir de 2004. Este, fue diseñado para utilizar combustible de uranio natural, ya que su
objetivo principal era la producción de isótopos destinados a la fabricación de medicamentos,
los cuales no requieren enriquecimiento de uranio.
El diseño original del reactor en Arak causó controversia debido a su uso de plutonio, otro de
los materiales empleado en armas nucleares. Como se detallará más adelante, la estructura del
núcleo de Arak será posteriormente modificada de acuerdo con los términos del JCPOA de
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2015. Sin embargo, se estima que, de haberse completado según el diseño original, Irán
habría tenido la capacidad suficiente para producir la cantidad necesaria de plutonio para la
fabricación de una o dos bombas de dicho material anualmente (CRS, 2019).
Por otro lado, en la ciudad de Bushehr, opera un reactor de agua a presión que, según las
declaraciones de las altas autoridades oficiales de Irán, tiene como objetivo la generación de
electricidad (CRS, 2019). Este reactor comenzó a funcionar en septiembre de 2011, después
de que surgieran acusaciones a nivel internacional de que Irán estaba produciendo agua
pesada en cantidades superiores a las necesidades de sus instalaciones nucleares. Este avance
en la producción del elemento que mantiene vivas a las centrifugadoras se debió a que, en
febrero de 2005, Irán y Rusia alcanzaron un acuerdo para el suministro de combustible
destinado al mencionado reactor de Bushehr-1, con Moscú proporcionando 82 toneladas de
combustible inicial (Calvo Roy, 2005).
Además, se ha reportado que especialistas iraníes recibieron formación en el centro de
capacitación Novovoronezh, que está bajo la dirección de la agencia rusa de energía nuclear
Rosenergoatom, una división de Rosatom, la corporación estatal nuclear rusa.
A pesar de que la problemática internacional del Irán nuclear ya estaba en el foco de la
agenda de las potencias, Irán aumentó la conversión de uranio en agosto de 2005 durante el
mandato del presidente Ahmadinejad. El 24 de septiembre de 2005, la Junta de Gobernadores
del OIEA adoptó una resolución que, por primera vez, estableció que Irán no estaba
cumpliendo con su acuerdo de salvaguardias respecto de su sometimiento a los estándares de
monitoreo del Organismo. Como resultado de esta falta de confianza en que el programa
nuclear de Irán tenía exclusivamente fines pacíficos, el expediente nuclear iraní fue remitido
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al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por primera vez en febrero de 2006. debido
a “la preocupación internacional sobre la historia de ocultación de las actividades nucleares
de Irán” (OIEA, 2006).
2. La influencia del programa nuclear en la Política Exterior de Irán
Cuando se establecen los fundamentos de la política exterior de un Estado, es esencial
comprender su posición en el sistema internacional y su poder relativo (Rose, 1998). En este
contexto, Irán destaca como el país más extenso de Oriente Medio, después de Arabia Saudita
con 1.745.150 km², y un PBI que alcanzó los 388,5 mil millones USD en 2022 (Banco
Mundial, 2023). Su ubicación geográfica, actuando como un puente entre Oriente y
Occidente, lo ha convertido en un centro de rutas comerciales transcontinentales. Además,
posee la mayor extensión de litoral en el Golfo Pérsico, otorgándole una influencia destacada
en esas aguas y en el estratégico Estrecho de Ormuz, fundamental para la navegación
internacional. La población iraní ha experimentado un crecimiento considerable en las
últimas décadas, alcanzando un total de 88.550.570 habitantes en 2022 (Banco Mundial,
2022).
Asimismo, su riqueza energética es notable, ya que ocupa el cuarto lugar en reservas
probadas de petróleo y el segundo en reservas probadas de gas a nivel mundial, siendo solo
superado por Rusia (Statista, 2023). Gracias a su posición geográfica estratégica, Irán ha
desarrollado industrias locales como el refinado de petróleo, la generación de electricidad, la
petroquímica, la siderurgia y la producción de cemento, utilizando sus recursos humanos y
naturales. En relación, las exportaciones provenientes del sector de petróleo y gas
contribuyen en promedio con el 10% del PIB (BM, 2022).
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En términos militares, posee el inventario más completo de misiles en Oriente Medio,
algunos de los cuales tienen la capacidad de transportar armas de destrucción masiva y
alcanzar objetivos regionales y en el sudeste de Europa. El país también ha desarrollado
notables capacidades en el ámbito cibernético, tanto en términos ofensivos como defensivos.
Considerando estos elementos estructurales, podemos ofrecer una explicación más precisa
sobre el papel fundamental que desempeña el programa nuclear en la formulación de la
política exterior de Irán. La cuestión nuclear está intrínsecamente ligada a los objetivos
estratégicos que busca la República Islámica en su entorno geopolítico. M.Y. Zarif, quien
ocupó el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores de Irán entre 2013 y 2021, sostiene que la
política exterior iraní siempre ha tenido como pilares fundamentales la preservación de la
independencia del país, su integridad territorial y su seguridad nacional, todo ello dentro del
marco de un desarrollo sostenible basado en los principios de la democracia islámica (Zarif,
2014).
Teherán empleó una variedad de métodos y mecanismos para llevar a cabo su política
exterior, especialmente en lo que concierne a sus objetivos relacionados con la seguridad.
Esos métodos incluyeron desde demostraciones de su poderío militar y nuclear, hasta el
financiamiento y apoyo a grupos aliados, así como el desarrollo de sus capacidades de control
cibernético. Esto explica porque el programa nuclear otorga a Irán y a su régimen una utilidad
estratégica que se deriva de las capacidades nucleares militares, ofreciéndoles una especie de
"seguro de existencia". En consecuencia, si Irán logra ser percibida como una potencia
nuclear, la amenaza de una intervención militar extranjera se reducirá de manera
significativa.
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Los líderes iraníes enfatizan que su civilización desarrollada y su "independencia" de
Occidente les otorgan el derecho de ser reconocidos como una potencia regional destacada.
Desde una perspectiva discursiva, la clase política de Irán busca mejorar su posición en el
sistema internacional, y esto se refleja claramente en sus objetivos relacionados con el
programa nuclear.
Como lo expresó Hassan Rouhani, quien antes de ser presidente se desempeñaba como
secretario de Estado del Consejo Supremo de Seguridad Nacional, "poseer la capacidad de
enriquecer uranio representa una nueva posición para cualquier país que la tenga, no solo en
términos tecnológicos, sino también en términos políticos"
2
. Esto subraya la importancia
política que Irán atribuye a su capacidad de enriquecimiento de uranio y cómo esta capacidad
se convierte en un símbolo de estatus y poder en el ámbito internacional.
En el marco del paradigma realista, se entiende que los Estados actúan impulsados por sus
intereses, lo que se convierte en un elemento fundamental para comprender la formulación de
sus políticas exteriores. En un mundo caracterizado por intereses opuestos y en conflicto,
donde los principios morales no siempre pueden cumplirse en su totalidad. Sin embargo, “es
posible acercarse a esos principios a través de la guía temporal de los intereses y la naturaleza
siempre precaria de los conflictos" (Morgenthau, 1993). Algo similar plantea Walt (1988) al
referirse a un mundo competitivo guiado por la anarquía, los intereses de algunos Estados
pueden chocar con los intereses de otros Estados, convertirse estos en una fuente potencial de
conflictos.
2
Transcripción completa de la entrevista de Ann Curry con el presidente iraní Hassan Rouhani. NBC News.
https://www.nbcnews.com/id/wbna53069733#.WZ8QMT4jHIU
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El énfasis de la clase política iraní en su en la defensa de su sistema político revela sus
intereses, algo que ha ido de la mano de elevar la percepción de su población sobre amenazas
externas y regionales, que suelen ser representadas en Estados Unidos –u Occidente en
general- así como en el aliado regional más íntimo de este último, Israel. En resumen, el fin
de obtener un mayor respaldo y legitimidad en la política interna es una interpretación
plausible del papel del programa nuclear en la política exterior de Irán.
3. Las negociaciones con la República Islámica y la llegada del JCPOA
La política estadounidense, que previamente había buscado contener a Irán mediante
sanciones, experimentó un cambio significativo con la llegada al poder de Hassan Rouhani en
2013, coincidiendo con la reelección de Barack Obama para un segundo mandato como
presidente de Estados Unidos. Una señal inicial de este cambio ya podía evidenciarse en el
discurso del presidente Obama en El Cairo, que se presentó como garantía para reiniciar las
relaciones entre Estados Unidos y los países de Medio Oriente.
Por su parte, la República Islámica se vio en la necesidad de participar en negociaciones
respecto de su programa debido al impacto significativo de las sanciones económicas
internacionales. Estas sanciones habían comenzado a ejercer una presión económica
devastadora sobre Irán desde que el asunto nuclear se trasladó al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas (CSNU). En el período comprendido entre 2011 y 2015, las sanciones
provenientes de las naciones occidentales desencadenaron una marcada contracción
económica en Irán. Esto se evidenció en la drástica disminución de más del 50% en las
exportaciones de petróleo crudo iraní y la restricción del acceso a sus activos financieros en
el extranjero (WITS, 2023).
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Respecto al comienzo del tratamiento de la cuestión nuclear por parte del denominado P5+1
(las cinco potencias del Consejo de Seguridad más Alemania), el estudio realizado por G.M
Reichberg y E. Stollenwerk (2021) subraya la importancia de la confianza y la equidad
procesal en el éxito de las negociaciones internacionales. La confianza se describe como una
actitud de cooperación basada en la expectativa optimista de que las partes respetarán sus
propios intereses. Esto implica asumir ciertos riesgos y entender que el proceso puede
experimentar avances y retrocesos.
A pesar de la baja confianza y el deterioro causado por las amenazas y sanciones durante
años, el proceso que condujo al JCPOA demostró que era posible reconstruir la confianza a
través de acciones concretas. El primer indicador clave de esta reconstrucción fue la histórica
llamada telefónica directa entre el presidente Obama y el presidente Rouhani en Nueva York.
Esta conversación simbolizó la primera comunicación directa entre líderes de ambos países
desde 1979. Otro indicador fue el envío de cuatro cartas por parte del presidente Obama al
líder supremo de Irán, Ali Khamenei, expresando su deseo de mejorar las relaciones entre
ambos países.
Un cambio fundamental en la política estadounidense fue la transición de una postura de
"cero enriquecimiento en Irán" a una posición de "sin armas nucleares en Irán"
3
. Esta
modificación hizo que la confianza de los negociadores iraníes respecto de la posibilidad de
un acuerdo nuclear aumentara. En hechos, en 2012 se abrieron diálogos bilaterales con
3
Obama: Haremos lo que debamos para evitar que Irán tenga armas nucleares. (2012). CNN en español.
https://cnnespanol.cnn.com/2012/09/25/ban-ki-moon-defiende-un-estado-palestino-es-la-unica-opcion-
sostenible/
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Estados Unidos sobre el enriquecimiento de uranio, que dieron lugar a la concreción del Joint
Plan of Action (JPA) el Acuerdo Marco del posterior JCPOA.
La asunción de riesgos por parte de la clase política iraní fue clave en este sentido, ya que
cualquier fracaso de las negociaciones nucleares avivarían la oposición de los conservadores.
La situación externa, marcada por el "despertar árabe" y la crisis financiera internacional
desde el 2008, también limitaba el margen de error tanto en la política exterior como en la
interna de Irán.
Por su parte, la inclusión de mediadores y facilitadores fue fundamental en la construcción de
la confianza durante las negociaciones. La Unión Europea y Omán jugaron un papel crucial
en este proceso, acercando a conversaciones a científicos iraníes y estadounidenses a
conformar equipos de investigación conjunta sobre temas nucleares. Esta colaboración
contribuyó al tejido de confianza en los años de negociación.
El P5+1 junto con Irán alcanzaron un acuerdo conocido como Joint Comprehensive Plan of
Action (JCPOA) el 2 de abril de 2015, y lo finalizaron el 14 de julio de 2015. Las
responsabilidades acordadas entraron en vigor el 16 de enero de 2016. En esa fecha, todas las
resoluciones previamente adoptadas por el CSNU relacionadas con la cuestión nuclear de
Irán fueron revocadas. El TNP y la Resolución 2231 del CSNU se convirtieron en el marco
legal actual que regula el programa nuclear de la República Islámica de Irán.
El acuerdo final del JCPOA se compone de compromisos tanto políticos como técnicos. Estos
compromisos se detallan en los anexos del acuerdo, que incluyen el Anexo I (medidas
relacionadas con la energía nuclear), el Anexo II (régimen de sanciones), el Anexo III
(cooperación nuclear civil), el Anexo IV (disposiciones sobre el funcionamiento de la
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Comisión Conjunta) y el Anexo V (calendario del Plan de Aplicación). El JCPOA establece
limitaciones nucleares fundamentales que restringen la capacidad de Irán para producir
material fisionable que pueda ser utilizado en armas nucleares, ya sea plutonio separado o
uranio enriquecido, de acuerdo con las instalaciones nucleares declaradas por Irán.
3.1. Disposiciones genéricas
Para comprender cómo se confeccionó el JCPOA es importante examinar varios aspectos
transversales que influyeron en su creación y en cómo los actores internacionales abordaron
la cuestión nuclear de Irán en ese contexto. El acuerdo se basa en un conjunto de medidas
genéricas y compromisos iniciales que se encuentran en la Resolución 2231 del CSNU,
emitida el 20 de julio, y en el Anexo I del JCPOA. Además, se detallan en los párrafos del
preámbulo del acuerdo, que van desde el II hasta el XI.
En este sentido el JCPOA (2015) menciona:
a) Irán reafirma que en ninguna circunstancia procurará obtener, desarrollar o adquirir armas
nucleares.
b) No obstante, la aplicación efectiva del JCPOA permite a Irán ejercer plenamente su
«derecho a la energía nuclear con fines pacíficos», de conformidad con el TNP; con arreglo a
sus obligaciones en virtud de este último, el programa nuclear iraní recibirá el mismo trato
que el de cualquier otro Estado no poseedor de armas nucleares que sea parte en el TNP.
c) Corresponde al OIEA garantizar el cumplimiento del Acuerdo por parte de Irán a través de
la vigilancia y la verificación de la aplicación de las medidas relacionadas con la energía
nuclear de carácter voluntario detalladas en el JCPOA. Para ello, el Organismo presentará
periódicamente información actualizada a la Junta de Gobernadores y, conforme a lo
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dispuesto en el JCPOA, al CSNU.
d) Se establece una Comisión Conjunta integrada por el E3/UE+3 e Irán para vigilar la
aplicación del Acuerdo.
e) El Acuerdo da lugar al levantamiento completo de todas las sanciones impuestas por el
CSNU, así como de las sanciones multilaterales y nacionales relacionadas con el programa
nuclear de Irán, incluidas las medidas relativas al acceso en las esferas del comercio, la
tecnología, la financiación y la energía. Sin embargo, teniendo en cuenta la posibilidad de
reintroducción de las sanciones quizás sea más apropiado hablar de «suspensión» que de
«eliminación» de las mismas.
3.2. Medidas de naturaleza técnica
Uranio
El acuerdo estableció en sus artículos del I al VIII y en su Anexo I que Irán tenía la
obligación de desmantelar dos tercios de las centrífugas que tenía instaladas y eliminar el
98% de su reserva de uranio enriquecido. De acuerdo con el compromiso de Irán, solo se le
permitía enriquecer uranio hasta un nivel del 3,67% (que es el nivel necesario para alimentar
la mayoría de los reactores de energía).
En cuanto a sus reservas, se acordó que estas debían mantenerse por debajo de un límite
máximo de 300 kg de hexafluoruro de uranio (UF6). Cualquier cantidad que excediera este
límite debía ser vendida a precios internacionales, y a cambio, Irán recibiría uranio natural.
En lo que respecta a la infraestructura, durante un período de 10 a 15 años, Irán se
comprometió a restringir la cantidad y los tipos de centrífugas que tenía instaladas y
operativas en Natanz. Además, debía cesar las actividades de enriquecimiento en Fordow y
limitar la investigación y el desarrollo de centrífugas avanzadas.
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Plutonio
En el JCPOA, se establecieron límites a la producción de plutonio con el objetivo de cerrar
una posible vía que Irán pudiera utilizar como alternativa al uranio para fortalecer su
programa nuclear. De acuerdo con el artículo 8 del acuerdo, el reactor de investigación de
agua pesada de Arak, después de su rediseño, se modificaría de manera que fuera incapaz de
producir grandes cantidades de plutonio.
3.3. Medidas de vigilancia y cumplimiento
La supervisión internacional del programa nuclear de Irán en el marco del JCPOA se basaba
en tres niveles: (1) Un Acuerdo de Salvaguardias con el Organismo Internacional de Energía
Atómica (OIEA), (2) la implementación del Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias
por parte de Irán bajo el JCPOA, y (3) las medidas adicionales de verificación exclusivas
impuestas por el propio JCPOA.
El JCPOA estableció que estas medidas de verificación específicas estarían en vigor durante
un período que oscilaría entre 10 y 25 años. En términos generales, el régimen de verificación
en tres niveles tenía dos objetivos principales: en primer lugar, se buscaba verificar que se
estaban cumpliendo los límites especificados en las instalaciones nucleares declaradas, como
Natanz, Fordow, Arak e Isfahan, y que el material nuclear en estas instalaciones no se
desviaba hacia usos no declarados.
3.4. El levantamiento de las sanciones internacionales
La Unión Europea, las Naciones Unidas y los Estados Unidos se comprometieron a eliminar
gradualmente sus sanciones relacionadas con la energía nuclear impuestas a Irán a medida
que este país alcanzara una serie de hitos a lo largo del período de 15 años estipulado en el
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Acuerdo. No obstante, es importante destacar que muchas sanciones bilaterales impuestas por
Estados Unidos y la Unión Europea contra Irán permanecieron en vigor.
La fase conocida como "Transition day", programada para ocho años después de la firma del
Acuerdo o en el momento en que la OIEA emita una resolución de "más amplia conclusión"
que confirme la naturaleza pacífica del programa nuclear de Irán, implicaría el levantamiento
de las sanciones restantes por parte de Estados Unidos y la Unión Europea.
El CSNU aprobó por unanimidad la Resolución 2231 el 20 de julio de 2015, en la que
respalda el JCPOA y pone fin a las medidas sancionatorias establecidas por las resoluciones
anteriores, que incluían a la Resolución 1696 (2006), la Resolución 1737 (2006), la
Resolución 1747 (2007), la Resolución 1803 (2008), la Resolución 1835 (2008), la
Resolución 1929 (2010) y la Resolución 2224 (2015).
De acuerdo con el texto de la resolución 2231:
"8. (El Consejo de Seguridad) Decide, actuando en virtud del Artículo 41 de la Carta de las
Naciones Unidas, que cuando se cumplan 10 años desde el Día de Aprobación del JCPOA,
según se define en dicho acuerdo, se pondrá fin a la aplicación de todas las disposiciones de
la presente resolución. Ninguna de las resoluciones mencionadas en el párrafo 7 a) anterior
será aplicable, y el Consejo habrá concluido su examen de la cuestión nuclear iraní.
Además, el tema de 'No proliferación' se eliminará de la lista de asuntos que se hallan
sometidos al Consejo”
4
.
Esta resolución marcó un hito importante al respaldar y legitimar el JCPOA en el ámbito
internacional y al poner fin a las sanciones relacionadas con la energía nuclear contra Irán, en
4
Resolution 2231 (2015) on Iran Nuclear Issue (20/07/ 2015). Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
https://www.un.org/securitycouncil/content/2231/background
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línea con los compromisos del acuerdo y su cronograma.
De lo descrito vale mencionar que el JCPOA no implicó el desmantelamiento total del
programa nuclear de Irán, pero sí bloqueó todas las vías potenciales que pudieran llevar a Irán
a desarrollar un arma nuclear. Esto se logró al limitar y supervisar rigurosamente las
capacidades nucleares declaradas por Irán en el momento de la firma del acuerdo, lo que
extendió significativamente el llamado "tiempo de ruptura" necesario para que Irán pudiera
desarrollar un arma nuclear.
A diferencia del TNP, el JCPOA no incluye una cláusula de retiro. Esto se debió a la
preocupación de las potencias occidentales de que Irán no pudiera ser confiable sin la
imposición de sanciones severas por incumplimiento. Como no se esperaba que otras partes
incumplieran sus compromisos bajo el acuerdo, no se incorporó ningún mecanismo
específico para abordar la retirada de Estados Unidos en mayo de 2018.
Es importante destacar que el JCPOA no aborda cuestiones sensibles y controversiales, como
el apoyo de Irán a grupos como Hezbollah y otros actores no estatales en Oriente Medio, su
programa de misiles balísticos, preocupaciones sobre los derechos humanos y su rivalidad
con Israel. Estos temas quedaron fuera del alcance del acuerdo nuclear, convirtiéndose en los
blancos de críticas predilectos por los detractores del JCPOA.
4. Israel frente a la concreción del JCPOA
Luego de la materialización del JCPOA entre Irán y las potencias, el Primer Ministro de
Israel, Benjamin Netanyahu, emitió una evaluación crítica del mismo, calificándolo como "un
acuerdo perjudicial". En sus palabras, el acuerdo concedía a Irán lo que buscaba: una
disminución considerable de las sanciones y la conservación de las partes más esenciales de
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su programa nuclear (Netanyahu, 2015). Netanyahu alertó que este acuerdo hacía que el
mundo se volviera más peligroso al permitir que el régimen iraní avanzara hacia la obtención
de armas nucleares, lo cual representa “la amenaza más grave para la seguridad mundial”
(Netanyahu, 2015).
Israel expresó preocupaciones fundamentales respecto al JCPOA, enfocándose en el
reconocimiento del estatus de "estado umbral nuclear" de Irán y los asuntos que quedaron sin
abordar pero que tenían el potencial de afectar su seguridad. Israel estaba preocupado de que
la liberación de fondos como resultado del levantamiento de sanciones permitiera a Irán
intensificar su respaldo a actividades subversivas en la región y apoyar a actores
desestabilizadores en otros conflictos regionales que encuentran a ambos Estados
enfrentados, como el conflicto sirio o en el Líbano.
La respuesta de Israel al acuerdo nuclear fue una postura hostil y de fuerte rechazo hacía el
mismo, lo cual refleja la noción de que los Estados no permanecen pasivos cuando se
enfrentan a eventos que podrían afectar sus intereses. Siguiendo el argumento de Wendt
(2005), los Estados, ante la percepción de amenazas, recurren a una variedad de acciones que
incluyen el envío de mensajes, gestos, amenazas, negociaciones e incluso, en última
instancia, el uso de la fuerza si es necesario para proteger y avanzar en sus objetivos políticos
y de seguridad.
Tanto antes como después de la firma del Acuerdo Nuclear, las declaraciones del Primer
Ministro Netanyahu en relación con la amenaza nuclear de Irán han sido rotundas y han
caracterizado esta amenaza como existencial. En 2012, el líder israelí afirmó que "no existen
dudas sobre la intención de Irán de aniquilarnos (...) Irán está comprometido seriamente en
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adquirir armas nucleares para destruir al Estado de Israel". Además, el entonces ministro de
Defensa, Ehud Barak, una figura de alto rango en materia de seguridad durante el gobierno de
Netanyahu entre 2009 y 2013, advirtió que"Irán representa una de las amenazas más graves
que Israel podría enfrentar. Si Irán se convirtiera en un Estado nuclear, cambiaría
drásticamente la situación aquí. Nos encontraríamos en una fase existencial en el futuro, y
esto constituiría una amenaza de proporciones existenciales para Israel" (Merom, 2017).
Los miembros de la élite política israelí que comparten estas opiniones fundamentan su
evaluación en la supuesta irracionalidad y la ideología fanática del liderazgo iraní. Tzachi
Hanegbi, ex presidente del Comité de Asuntos Exteriores y Defensa de la Knesset entre 2006
y 2010, planteó la posibilidad de que Irán estuviera guiado por una "conciencia fanática" y
señaló que "los fanáticos están dispuestos a pagar el precio de millones de mártires-muertos
para aniquilar a la odiada entidad de los herejes". Concluyó que "la posibilidad de usar armas
nucleares contra Israel debe ser considerada"
5
.
Una revisión exhaustiva del discurso de seguridad de la élite israelí pone de manifiesto una
gama más amplia de percepciones de amenaza en relación con un Irán de capacidades
nucleares. Además de preocuparse por un posible ataque nuclear premeditado por parte de
Irán, los líderes alarmistas en Israel también expresan inquietudes sobre la proliferación
regional de armas nucleares y tecnología. Temen que esta proliferación debilite la capacidad
de Israel para mantener su entorno estratégico bajo control mediante la fuerza, lo que podría
requerir renunciar a su estrategia de defensa preventiva, que es una de sus preferidas.
5
Israel buoyed by Trump tack against Iran atom deal but sees long way to go (2017). Reuters.
https://www.reuters.com/article/iran-nuclear-israel/israel-buoyed-by-trump-tack-against-iran-atom-deal-but-
sees-long-way-to-go-idINL8N1MO20G
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Además, existe preocupación acerca de que Teherán y sus representantes se vuelvan más
aventureros en el ámbito convencional y que el régimen de los ayatolás, la fuente de todas las
amenazas iraníes, se fortalezca y se prolongue. Los líderes israelíes que adoptan este enfoque
consideran que su país debe ser autosuficiente en la confrontación con una amenaza
existencial, llevando su discurso hasta cuestionar la propia supervivencia de Israel.
En cuanto a las amenazas que afectan al ámbito político, que no implican una amenaza
existencial, incluyen la posibilidad de que el enemigo se sienta empoderado, una reducción
en la libertad de acción de Israel y la longevidad del régimen de los ayatolás. En este sentido
argumentamos que, si bien es plausible que Irán con un mayor respaldo económico pueda
resultar en una élite iraní menos propensa al cambio, Israel todavía disfruta de una ventaja
significativa en términos convencionales y nucleares, es probable que cualquier efecto de
empoderamiento político de Irán sea limitado en términos comparativos.
Con relación a lo anterior el apoyo de Estados Unidos y Occidente a Tel Aviv, limita
considerablemente el potencial de escalada de la confrontación. Esto lleva a ambas partes a
calcular sus movimientos y acciones con precaución. También respalda la perspectiva del
realismo defensivo sobre el dilema de seguridad, ya que Israel se encuentra en una posición
proactiva en términos de defensa, mientras que Irán, aunque aún es inferior en muchas áreas,
también busca mantener una postura defensiva.
Además, es importante tener en cuenta que ni Rusia ni China, estarían interesados en un
conflicto adicional en el Medio Oriente. Rusia tiene intereses convergentes tanto con Israel
como con Irán, y China tiene importantes compromisos económicos con ambas partes. Esto
agrega un elemento de restricción a las dinámicas regionales.
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En resumen, el análisis de las declaraciones y percepciones de los líderes israelíes revela que
el JCPOA era una cuestión crítica para la seguridad de Israel. Desde su perspectiva, el
acuerdo representaba un paso más hacia la obtención de armas nucleares por parte de Irán.
Frente a la improbabilidad de un ataque preventivo directo contra Irán, Israel se vio obligado
a considerar enfoques alternativos y contramedidas en respuesta a su preocupación de que
Irán aprovecharía el levantamiento de sanciones para continuar financiando a sus aliados
regionales. Comprendieron en el momento de la firma del Acuerdo Nuclear que esto era un
hecho consumado y que debían cambiar su enfoque con respecto a la contención de las
acciones de Irán en la región. Israel reconoció que, para contrarrestar la amenaza iraní en el
futuro, debía explorar enfoques alternativos.
En octubre de 2015, el entonces ministro de Defensa, Moshe Yaalon, quien había expresado
una firme oposición al acuerdo, reconoció este nuevo contexto estratégico en una conferencia
de prensa conjunta con Ashton Carter, por entonces secretario de Defensa de EE. UU. Yaalon
declaró: "El acuerdo con Irán es un hecho. Nuestras disputas han terminado. Y ahora tenemos
que mirar hacia el futuro y tomar nuevas rutas" (Kaye, 2016).
Una razón fundamental que contribuye a comprender las medidas adoptadas por Israel
después de la firma del Acuerdo Nuclear es la limitación de llevar a cabo un ataque
preventivo en suelo iraní para detener el programa de enriquecimiento de uranio. En este
contexto, se retoman las reflexiones de Garrido Rebolledo (2016), quien presenta cuatro
razones estructurales que explican por qué Israel no pudo aplicar su doctrina de ataques
preventivos contra Irán y se vio obligado a considerar alternativas para ejercer presión en la
situación.
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La primera de estas razones está relacionada con la distancia geográfica y la ubicación
estratégica de las instalaciones nucleares iraníes, así como la posibilidad de que existan
instalaciones ocultas. Esto implica que un ataque no garantizaría el desmantelamiento
completo de la capacidad de producción nuclear de Irán.
El segundo y tercer motivo se corresponden al riesgo de un desastre medioambiental en la
región a causa del uso de material nuclear, cuyas consecuencias serían difíciles de prever y
gestionar, y la impredecible respuesta por parte de Irán y la posibilidad de una escalada
militar en la región como resultado de un ataque preventivo, plantea un alto grado de
incertidumbre y riesgo.
Por último, las implicaciones políticas y legales de llevar a cabo un ataque preventivo
también se deben tener en cuenta como factores que influyeron en la decisión de Israel y en la
exploración de otras opciones para abordar la cuestión.
Teniendo en cuenta lo anterior, los caminos alternativos de Israel se basaron en el recurso a la
diplomacia coercitiva y recurriendo a la formación de alianzas -incluso con aquellos países
con lo que denota diferencias, como Arabia Saudita- para la contención de cualquier
comportamiento de Irán que pudiera ser considerado como amenazante a su seguridad. Según
Jakobsen (2016) los Estados tienden a recurrir a la diplomacia coercitiva en lugar de recurrir
directamente a la guerra debido al fuerte interés en evitar el estallido de un conflicto armado,
el temor a una escalada y especialmente en el contexto de armas nucleares.
Cuando se analizan las acciones de Israel frente a Irán, es importante considerar el paradigma
moderno de las guerras. La rivalidad entre Irán e Israel se asemeja a lo que se conoce como
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una "guerra híbrida"
6
, que abarca múltiples dimensiones y tipos de acciones. Por lo que el uso
de la fuerza limitada de Israel desde el JCPOA incluyó ataques a Irán por medio de terceros
como los servicios nacionales de inteligencia secretos, ataques en el ámbito de la
ciberseguridad y la provisión de armas a grupos aliados en otros conflictos regionales.
La muerte de científicos vinculados al programa nuclear como Mohsen Fakhrizadeh
(Hurtado, 2022), los ciberataques israelíes a las plantas nucleares en el complejo nuclear de
Natanz en territorio iraní
7
y los ataques a buques iraníes en el estrecho de Al Mandaab
8
son
ejemplos del carácter distintivo a la guerra híbrida entre Irán e Israel: parte del conflicto se
desarrolla en las sombras, con ataques de bajo perfil y sin que los gobiernos asuman
responsabilidad directa, para evitar un enfrentamiento de mayor escala.
5. Una réplica de la política de máxima presión de Trump
La estrategia de máxima presión implementada por la administración Trump desde su llegada
a la Casa Blanca, marcó un cambio significativo en las relaciones entre Estados Unidos e
Irán. La misma tenía como objetivo aislar a Irán, limitar su influencia regional y reducir su
capacidad nuclear. Esta estrategia se basó en la creencia de que, al aplicar presión económica
y política sobre Irán, se podría forzar al régimen de los Ayatolás a cambiar su conducta
internacional o acortar su tiempo de permanencia en el poder.
6
El término 'guerra híbrida' ha ganado prominencia debido a situaciones que difícilmente pueden ser
comprendidas mediante modelos teóricos tradicionales de guerra convencional. Los desafíos contemporáneos,
como el ciberespacio, la veracidad de la información, la aplicación de inteligencia artificial y el uso de drones,
forman parte de las complejidades inherentes a la guerra moderna (Freedman, 2017). Al igual que otros
conceptos similares, como la guerra asimétrica, una vez que se estableció como un término técnico, ha
evolucionado hacia una definición más amplia y en constante desarrollo.
7
Ataques cibernéticos, causaron incendios y explosiones en instalaciones nucleares y militares en Irán (2023).
Ciberseguridad Latam. https://www.ciberseguridadlatam.com/2020/07/04/supuestos-ataques-ciberneticos-
causaron-incendios-y-explosiones-en-instalaciones-nucleares-y-militares-en-iran/
8
La "guerra en la sombra" entre buques de Israel e Irán que se libra en el golfo de Omán (2021). BBC News
Mundo. https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-58105822
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La piedra angular de esta política fue la "Orden Ejecutiva 13846", que se emitió en agosto de
2018. Esta orden ejecutiva permitió la aplicación de sanciones que afectaron una amplia
gama de áreas económicas de Irán, incluyendo transacciones financieras, exportaciones de
petróleo, confiscación de bienes y restricciones a los viajes de diplomáticos iraníes de alto
rango.
El siguiente paso fue retirarse del JCPOA, para a posterior presionar a otros países para que
cooperaran en la aplicación de sanciones contra Irán, con el objetivo de reducir a cero las
exportaciones de petróleo iraní. Aunque no se logró reducir completamente las exportaciones
de petróleo a cero, se produjo una significativa disminución en las exportaciones de petróleo
iraní.
Esta estrategia de máxima presión tuvo un impacto económico significativo en Irán. Las
estadísticas del Banco Mundial muestran una disminución en la tasa de crecimiento del PIB
iraní en los años posteriores a la retirada de Estados Unidos del JCPOA. En 2016, el PIB de
Irán experimentó un crecimiento del 8%, pero en 2018, año de la retirada de Estados Unidos,
el crecimiento fue negativo, del -2.7%. Sin embargo, en 2020 se observó una recuperación
con un crecimiento del 3%, algo estrechamente vinculado al comercio entre Irán y China
(Banco Mundial, 2023).
Además de la Orden Ejecutiva 13846, Washington introdujo varios proyectos de ley y
legislaciones que imponían sanciones adicionales a Irán y a individuos o entidades
relacionadas con el régimen iraní. Estos proyectos de ley abordaron cuestiones como las
actividades de la Guardia Revolucionaria de Irán, el desarrollo de misiles balísticos y la
responsabilidad de los líderes iraníes en diversas áreas.
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En resumen, la estrategia de máxima presión de la administración Trump tuvo como objetivo
principal ejercer una presión significativa sobre Irán a través de una variedad de sanciones y
medidas coercitivas, con el fin de cambiar su comportamiento y limitar su influencia regional
y capacidad nuclear. Esta estrategia marcó un período de tensiones significativas en las
relaciones entre Estados Unidos e Irán.
6. Cuando la diplomacia falla, la intransigencia crece
El presidente iraní Hassan Rouhani dio un discurso en 2018 en el que dejó a entrever cuál
sería la respuesta de Irán a la acción de retirada de Washington del JCPOA. Rouhani
argumentó que Estados Unidos, por medio de su salida del Acuerdo Nuclear, esperaba que la
República Islámica siguiera sus pasos y abandonara el acuerdo de inmediato después de su
retirada para de esta forma poder llevar el asunto al Consejo de Seguridad de la ONU con el
objetivo de volver a la política de sanciones internacionales a Irán. De esta manera, según
Rouhani, “Estados Unidos evitaría la carga de su propia irresponsable decisión de retirarse
del acuerdo” (CRS, 2019).
El presidente iraní argumentó que bajo el paraguas del párrafo 26 del JCPOA su país
reduciría el cumplimiento de los compromisos establecidos en el acuerdo y en efecto, en
mayo de 2019, el P4+1 (los países europeos, China y Rusia) informaron que Irán había
dejado de cumplir algunas de sus medidas bajo el JCPOA, aunque en ningún momento Irán
comunicó que abandonaba por completo el acuerdo, ni tampoco que renunciaba a los
compromisos asumidos con el OIEA.
En 2020, Irán anunció que ya no transferiría uranio poco enriquecido (UPE) ni agua pesada
fuera del país, algo a lo que estaba comprometido para mantener esas reservas por debajo de
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los límites establecidos por el JCPOA. Esto significó el inicio de una intransigencia nuclear
por parte de Irán, lo que generó preocupación y tensiones adicionales en la comunidad
internacional en relación con el acuerdo nuclear.
El informe anual de 2019 del OIEA reveló que Irán había superado los límites establecidos
por el JCPOA en varias áreas de sus actividades nucleares. Estos excesos incluyeron:
1. Reservas de agua pesada: Irán tenía una cantidad de agua pesada que excedía los límites
establecidos en el JCPOA.
2. Número de centrifugadoras: Irán había aumentado la cantidad de centrifugadoras en uso, lo
que también sobrepasaba los límites estipulados en el acuerdo.
3. Reserva de uranio poco enriquecido (UPE): Irán había incrementado su reserva de UPE,
que es uranio enriquecido por debajo del 20%, lo cual también estaba en violación de los
límites del JCPOA.
4. La presencia de partículas de uranio de origen antropogénico identificadas por la OIEA en
tres lugares no declarados en Irán: Turquzabad (2019), Varamin (2020) y Marivan (2020).
Además de estos excesos, Irán llevó a cabo actividades no declaradas en sus centros de
investigación, incluyendo la fabricación y puesta a punto de centrifugadoras. Una de las
acciones más desafiantes fue el enriquecimiento de uranio en las plantas de Fordow y Natanz,
lo que constituía una clara violación de los términos del acuerdo.
En perspectiva de lo anterior, y para medir la intransigencia iraní, vale destacar que el
JCPOA permitía un límite de 300 kg de uranio enriquecido al 3,67%. Sin embargo, para el
año 2021 Irán había enriquecido uranio a niveles mucho más altos, llegando casi al 60%, lo
que representaba un incumplimiento significativo de los compromisos que había asumido en
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2015 (CRS, 2021).
Desde entonces, el JCPOA continúa en pie, pero sin sus dos contrapartes más importantes La
retirada de Estados Unidos y la posterior reimposición de sanciones crearon un ambiente de
incertidumbre, de defensores y detractores y de una diplomacia internacional que pareció
rendirse frente a la postura inquebrantable de los líderes nacionales.
De lo que no existen dudas, es que la falta de una estrategia coherente por parte de la
administración Trump respecto de Irán ha sido blanco de muchas críticas. A pesar de su
enfoque en sanciones contra Irán, hubo contradicciones en su política hacia la región, como la
reducción de la presencia militar estadounidense en Medio Oriente, lo que permitió que Irán
y sus representantes ganaran influencia en países como Irak y Siria. Además, la ruptura con
los aliados europeos comprometidos con el JCPOA y las expectativas cambiantes en torno al
apoyo para extender un embargo de armas de la ONU crearon tensiones adicionales.
El futuro del JCPOA parece depender en gran medida de la evolución de las relaciones entre
Estados Unidos, China y Rusia, ya que estos dos últimos países siguen siendo parte del
acuerdo junto con la Unión Europea. La opinión de Khamenei de que Estados Unidos no es
digno de confianza ha llevado a Irán a fortalecer sus lazos económicos con China y buscar
una cooperación estratégica con Rusia.
Israel, si bien acogió en gran manera con agrado la retirada del Acuerdo, ha continuado con
sus ataques indirectos al programa nuclear de Irán, pero el nivel de apoyo que recibe de la
administración Biden en comparación con la administración Trump es diferente. Sin
embargo, Washington sigue manteniendo un interés en Medio Oriente debido a la creciente
rivalidad geopolítica con China y Rusia, lo que sugiere que la región seguirá siendo un área
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de atención estratégica para Estados Unidos.
Por todo lo expuesto, el futuro del JCPOA y las relaciones entre Irán y las potencias
internacionales siguen siendo inciertos y se ve atravesado por una multiplicidad de factores
que hoy lo alejan de las posibilidades de ser revivido por medio de la diplomacia
internacional.
Conclusiones
El Acuerdo Nuclear representó en primera instancia un hito político al abordar la compleja
cuestión nuclear de Irán, que había persistido durante casi una década y media. Este éxito se
materializó gracias al consenso entre las principales potencias y los organismos
especializados en asuntos nucleares. En gran medida, este avance se atribuye a la
administración de Barack Obama, que desempeñó un papel crucial al fomentar la confianza
entre las partes involucradas. La estrategia de Obama se basó en la diplomacia multilateral y
marcó un cambio significativo con respecto a la histórica postura de contención hacia Irán.
Respecto de la República Islámica de Irán, vale mencionar que su disposición para negociar
un Acuerdo, con las características que finalmente adoptó el JCPOA, se debe en principal
manera al difícil panorama interno que atravesaba su economía y la llegada un presidente de
características moderadas como Rouhani.
Desde el período que abarca enero de 2016 hasta agosto de 2018, el Organismo Internacional
de Energía Atómica (OIEA) pudo verificar el cumplimiento de Irán con los límites
establecidos por el JCPOA. Hubo sólo dos incidentes menores relacionados con excesos en
las reservas de agua pesada en 2016. Los informes del organismo, especialmente los de 2017
que proporcionaron detalles adicionales, confirmaron que las reservas de uranio enriquecido
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de Irán estaban muy por debajo de los límites permitidos por el acuerdo (OIEA, 2020).
A pesar de la evidencia respaldada por informes autorizados que confirmaban el
cumplimiento de Irán con el acuerdo, surgieron críticas que intentaron construir una narrativa
en torno a supuestas violaciones por parte de Irán. El presidente Donald Trump, por ejemplo,
hizo del acuerdo nuclear con Irán uno de los pilares de su campaña electoral, expresando
abiertamente su oposición a la política exterior de su predecesor y calificando el acuerdo
como "un mal acuerdo", "un desastre" y "el peor acuerdo jamás negociado". Con la llegada
de Trump al poder, la política de Estados Unidos en Oriente Medio experimentó un cambio
significativo, incluyendo un enfoque más agresivo hacia Irán y un mayor acercamiento a
Israel, retomando muchas de las críticas y preocupaciones sobre el JCPOA.
La asunción de Joe Biden a la presidencia de Estados Unidos en enero de 2020 marcó un
cambio importante en la política exterior del país, especialmente en lo que respecta al
Acuerdo Nuclear con Irán. Biden manifestó su interés en regresar al acuerdo y restablecer
una diplomacia multilateral con Irán. Por su parte, en agosto de 2021, la República Islámica
de Irán concurriría a las urnas para la elección de un nuevo presidente y el elegido sería
Ebrahim Raisi, proveniente del ala ultraconsevadora, cuyo eje en la campaña fue hacer todos
los esfuerzos posibles para recuperar la economía iraní que como se analizó venía siendo
fuertemente azotada por las sanciones internacionales y por la pandemia de la covid-19. Si
bien se especuló con que esto haría considerar al nuevo gobierno iraní sentarse a negociar con
las potencias para frenar la asfixia económica, lo cierto que es Raisi se mostraría aún más
reacio que su antecesor a la idea de volver a negociar el Acuerdo Nuclear, y delegando
responsabilidades a Estados Unidos sobre lo sucedido.
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En vínculo con lo anterior, uno de los primeros pasos de la Administración Biden fue aceptar
la invitación de la Unión Europea para entablar conversaciones con los países del P5+1 (Gran
Bretaña, China, Francia, Alemania, Rusia y Estados Unidos) y con Irán. Este fue un intento
de reiniciar las negociaciones diplomáticas sobre el acuerdo nuclear. Biden también tomó
medidas iniciales para mostrar su disposición al compromiso, como la revocación de una
carta de la administración Trump que mencionaba "sanciones instantáneas" en las Naciones
Unidas y la eliminación de restricciones de viaje para diplomáticos iraníes. Sin embargo, al
retomar las negociaciones para el relanzamiento del JCPOA, la desconfianza fue tal que a
pesar de que existieron reuniones nuevamente en Viena durante 2021 y 2022 las mismas
dieron magros resultados por la poca disposición de las partes iraníes y estadounidenses.
Durante estas dos décadas de vaivenes en la cuestión nuclear, se ha fortalecido la
desconfianza en el seno de la política israelí con respecto a las auténticas intenciones de Irán
en su búsqueda de armas nucleares. Este deterioro de la confianza ha tensado aún más las
relaciones entre ambos países. Como resultado, Israel ha comenzado a implementar
estrategias más discretas, como sabotajes, actividades de espionaje, operaciones de
encubrimiento y ataques de falsa bandera tanto en territorio iraní como en contextos de
conflictos regionales. Estas acciones se han convertido en parte integral de la respuesta de
Israel a la cuestión nuclear de Irán y profundizadas desde el JCPOA.
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