Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 139, Junio 2024, Pág. 72
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
La incidencia de las variables internas en la formulación de la política exterior del
gobierno de Jair Bolsonaro en Brasil (2019-2020): los vínculos hemisféricos
Kevin Genovese
*
Maximiliano Zuccarino
**
Resumen
El presente artículo analiza la política exterior brasileña durante los dos primeros años del
gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2020), enfatizando sobre los vínculos hemisféricos con los
Estados Unidos y América del Sur. La victoria electoral del bolsonarismo en octubre de 2018
se enmarcó en una coyuntura internacional y regional caracterizada por el ascenso de fuerzas
políticas de derecha, siendo la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca en 2017 una de las
variables de relevancia para este trabajo. En ese sentido, la investigación indaga sobre la
influencia de los actores domésticos en la formulación de la política exterior de Brasil durante
el periodo señalado, considerando que las visiones y los intereses de los sectores que
conformaron la coalición gobernante se reflejaron tanto en el alineamiento con Washington
cómo en el vínculo con la región sudamericana.
Palabras claves: Política Exterior – Brasil – Bolsonaro – Estados Unidos – América del Sur
Abstract
This article analyzes the brazilian foreign policy during the First two years of Jair
Bolsonaro’s government (2019-2020), emphasizing its hemispheric ties to the United States
and South America. Bolsonarism victory in the elections of October 2018 is framed within an
international and regional conjuncture that is characterized by the rise of right wing political
*
Licenciado en Relaciones Internacionales, FCH-UNCPBA. Miembro de la Planta de Colaboradores del Centro
de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-UNCPBA-CICPBA). E-
mail: kevingenovese98@gmail.com
**
Licenciado en Relaciones Internacionales y Doctor en Historia, FCH-UNPCBA. Miembro de la Planta Estable
del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-UNCPBA-
CICPBA). E-mail: maximilianozuccarino@yahoo.com
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parties, being Donald Trump’s arrival at the White House in 2017 one of the most relevant
factors for this paper. In this sense, this investigation aims to inquire over domestic actors’
influence in the formulation of Brazil’s foreign policy during this time, considering that the
vision and interests of the sectors that conformed the governing coalition were reflected in
Brazil’s alignment with Washington, as well as its ties to the South American region.
Keywords: Foreign Policy – Brazil – Bolsonaro – United States – South America
TRABAJO RECIBIDO: 02/11/2023 TRABAJO ACEPTADO: 07/5/2024
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
Introducción
El presente artículo analiza la influencia de las variables internas en la formulación y
ejecución de la política exterior brasileña (PEB) durante los primeros dos años del gobierno
de Jair Bolsonaro (2019-2020), específicamente en su relación con Estados Unidos y
América del Sur.
Para ello, en primer lugar, se abordan algunas aproximaciones teóricas y conceptuales sobre
el estudio de la política exterior, enfatizando sobre las variables internas que inciden en la
misma, al mismo tiempo que se describen los paradigmas que han guiado la PEB a lo largo
del tiempo. Posteriormente, se desarrolla la llegada de Bolsonaro al poder y la configuración
de su gobierno a partir de la alianza entre el sector militar, liberal, evangélico, ruralista y el
círculo íntimo bolsonarista. Finalmente, se analiza la influencia de dichos actores domésticos
en la política exterior, los cuales, a través de sus propias visiones e intereses, pugnaron por
definir el relacionamiento de Brasil con el mundo.
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De esta manera, el objetivo central del trabajo es poner de relieve aquellas acciones llevadas a
cabo por cada uno de los sectores mencionados, que constatan la incidencia de variables
internas en la formulación de la PEB durante el periodo bajo estudio (2019-2020). El recorte
temporal se realizó teniendo en cuenta que durante los primeros dos años de la gestión
bolsonarista, la política exterior se desarrolló en función del alineamiento con los Estados
Unidos de Donald Trump, lo que tuvo su correlato en la relación de Brasil con Sudamérica.
En este sentido, a partir de la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca en marzo de 2021, se
inauguró un nuevo período en la PEB, cuyo punto de inflexión lo constituyó la renuncia del
entonces Canciller brasileño, Ernesto Araújo.
La estrategia metodológica que guía este trabajo se sustenta en un estudio de caso y el
enfoque utilizado para su investigación es fundamentalmente cualitativo. Asimismo, se
consultaron tanto fuentes primarias como secundarias. En cuanto a las primarias, se recurre a
documentos oficiales y declaraciones de autoridades de Brasil. Respecto a las secundarias, se
abordan artículos académicos, trabajos de investigación y notas de diversos autores, como así
también noticias periodísticas de diferentes portales.
1. Aproximaciones metodológicas y conceptuales al estudio de la política exterior
brasileña
En términos conceptuales, a la hora de definir la política exterior, el presente trabajo toma los
aportes de diferentes autores como Lasagna (1995), Perina (1988), Tomassini (1987) y Van
Klaveren (1984; 1992). En ese sentido, se parte de considerarla como una más de las
múltiples políticas públicas que, a través de su implementación, busca satisfacer tanto los
intereses internos del Estado como los de la clase dirigente que coyunturalmente se encuentra
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en el ejercicio del gobierno. En consecuencia, se la entiende como el conjunto de decisiones y
acciones tomadas por los gobernantes de un Estado-nación en respuesta a demandas y
condicionantes tanto internos como externos. Asimismo, en tanto política pública, está sujeta
a la pugna entre los diferentes actores estatales y no estatales que influyen en el proceso de
toma de decisiones y buscan incidir en el diseño de la política exterior del país. Como señalan
Zuccarino y Aranha (2018), ello habilita a otorgar, dentro del análisis, un mayor peso a las
variables internas a la hora de interpretar la formulación de la política externa.
Ahora bien, dentro de los estudios latinoamericanos que ponen énfasis en el análisis de los
factores internos, Russell (1990) destaca una serie de variables tales como la forma de
organización política, el modelo de desarrollo económico, las percepciones, imágenes e
ideologías de los formuladores de políticas, el proceso de toma de decisiones y las pugnas
personales y burocráticas que inciden a la hora de formular decisiones en política exterior.
Adicionalmente, otro de los principales exponentes de esta línea es Marcelo Lasagna (1995),
quien coloca un especial énfasis en el régimen político y su tipo de orientación, dando cuenta,
por un lado, de las creencias básicas del grupo que gobierna acerca de los asuntos mundiales
y cómo ellos se relacionan con los intereses externos e internos del Estado, y por otro,
reflejando la coalición de intereses sociales, económicos y políticos asociados al régimen.
Tomando estos aspectos en consideración, este trabajo se focaliza en el análisis de variables
internas tales como la conformación del gobierno de Jair Bolsonaro y las visiones y creencias
de cada sector de la coalición gobernante y diversos actores domésticos, con el objetivo de
visualizar su incidencia en la política exterior brasileña durante el período 2019-2020.
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En ese sentido, desde el punto de vista metodológico, para el estudio de los grupos dirigentes
encargados de la formulación y ejecución de la política exterior, es pertinente considerar el
análisis de Lawrence Stone (1986) y su método prosopográfico, definido como “la
investigación retrospectiva de las características comunes a un grupo de protagonistas
históricos, mediante un estudio colectivo de sus vidas” (p. 61). Siguiendo al autor, el valor de
este concepto consiste en que permite descubrir las intenciones de fondo que subyacen bajo la
retórica política o analizar las filiaciones sociales y económicas de las agrupaciones políticas,
a partir de un estudio del papel social de grupos con ciertos estatus (detentadores de títulos,
funcionarios públicos, etc.) con el objetivo de demostrar la fuerza cohesiva del grupo en
cuestión, vinculado por una misma sangre, similares antecedentes educativos, intereses
económicos comunes, así como prejuicios, ideales e ideología. Así, la utilización del método
prosopográfico implica considerar aquellos valores, actitudes, creencias, tradiciones, hábitos,
ideas e ideología que hacen de la clase dirigente un grupo cohesionado y consciente de sus
metas e intereses.
Complementariamente, Russell (1996) afirma que los sistemas de creencias de los líderes
inciden de forma directa en la conducta externa de los Estados, dado que influyen sobre las
percepciones y el diagnóstico de los acontecimientos externos y afectan, por lo tanto, la
elección de los cursos de acción a seguir.
Por otro lado, en cuanto a otros actores que juegan un rol activo en la definición de la política
exterior, Valenzuela (2013) enfatiza el accionar de los “actores domésticos autónomos”,
concebidos como grupos de interés que llevan legítimamente sus propias agendas y buscan
influir al gobierno para que adopte o deje de adoptar ciertas decisiones y orientaciones en
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base a sus intereses, principalmente en asuntos políticos, comerciales, ambientales y de
derechos humanos. En esa línea, mientras que Actis (2012) destaca el accionar de los
capitales internacionalizados, los partidos políticos, las cámaras empresariales, los sindicatos
y al parlamento, Sánchez (2013) aborda la participación del “cuerpo decisional legislativo”
en la confección de la agenda de política exterior, entendiéndolo como un condicionante
interno en tanto responde en buena medida a la relación de fuerzas existentes en la sociedad.
Algunos de ellos (partidos políticos, Parlamento, grupos empresariales e intereses
económicos sectoriales) serán considerados a la hora de explicar el comportamiento en
materia de política exterior de Brasil durante los dos primeros años de gestión bolsonarista,
de ahí su mención en el presente apartado.
Sobre esta base, yendo al caso concreto bajo estudio, Schenoni y Ferrandi (2014) afirman que
determinados actores sociales y estatales domésticos de Brasil evidencian una sostenida y
exitosa participación en la elaboración de la política exterior, teniendo a su cancillería
(Itamaraty), el Congreso y el empresariado como actores de gran aporte y relevancia.
También resulta interesante resaltar el planteo de Calderón (2014), quien destaca la existencia
de tres variables domésticas para el estudio de la PEB: la capacidad estatal de gestión, el
proyecto político-ideológico nacional y, de relevancia para nuestro análisis, la influencia del
sector militar.
Por otra parte, a los fines del objetivo de este trabajo, es menester recuperar lo trabajado por
Busso (2014) respecto a las causas internas que generan los vaivenes en la política exterior,
entre las cuales se destacan las crisis político-económicas, las tensiones entre los distintos
modelos de desarrollo y sus respectivas estrategias de inserción internacional (liberalismo y
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alineamiento o desarrollismo y autonomía) y las variaciones en la concepción de la
democracia, todo lo cual, como se verá más adelante, asumió formas específicas durante el
gobierno de Bolsonaro en relación a lo que antes y después se verificó en el transcurso de las
administraciones petistas, dando lugar a modelos o paradigmas claramente diferenciados.
Siguiendo a Cervo (2004, p. 182), los países albergan siempre sus políticas exteriores y su
modelo de inserción internacional dentro de paradigmas. Detrás de un paradigma existe un
conjunto de valores desarrollados, es decir, una identidad cultural que condiciona los
propósitos de la política exterior. El paradigma conlleva una cosmovisión del mundo y, a su
vez, implica percepciones de interés, esto es la lectura por parte de los dirigentes de los
intereses nacionales y de la idea de nación que un pueblo hace de sí mismo.
En el caso de la PEB, han sido dos los paradigmas que marcaron su rumbo durante los siglos
XX y XXI: el americanista y el globalista. El americanismo tiene como objetivo central la
relación privilegiada con Estados Unidos para dotar a Brasil de más recursos de poder en el
sistema internacional y aumentar sus márgenes de negociación, tal como sucedió en las
cuatro décadas que siguieron a la Primera Guerra Mundial (Frenkel, 2018, p. 2). A su vez,
este modelo puede ser ideológico o pragmático. El primero está relacionado a la justificación
de la alianza con Estados Unidos a partir de factores de orden normativo y de una
convergencia de ideologías entre ambos países. Por su parte, el americanismo pragmático está
justificado a partir de una naturaleza instrumental, donde la alianza con Washington
supondría un mejor aprovechamiento de las oportunidades del sistema internacional (Pereyra
Doval, 2019, p. 55).
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Por otro lado, el paradigma universalista surgió hacia comienzos de la década de 1960,
cuando se produjo un punto de inflexión por acontecimientos internacionales y al interior de
Brasil, que dieron lugar a la “política externa independiente” de Jânio Quadros. Este
universalismo supuso la expansión del comercio, la diversificación de los lazos
internacionales, el establecimiento de relaciones diplomáticas con países socialistas, la lucha
contra el subdesarrollo y el compromiso a favor de la integración regional (Vidigal y Bernal
Meza, 2020, p. 16). De acuerdo con Pereyra Doval (2019, p. 55), durante los períodos de
globalismo o universalismo no fue necesario enemistarse con la potencia del norte para
ampliar las relaciones exteriores.
De allí que autores como Pereyra Doval y Ordoñez (2022) remarcan que estas dos visiones
responden, en definitiva, a un interés nacional más que estructural, el cual permea posiciones
ideológicas y ha logrado mantener una serie de continuidades dentro de la PEB. Entre ellas,
se destacan la centralidad de su Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) a la hora de
no sólo ejecutar sino de formular la política exterior
1
; la arraigada idea de la autonomía como
principio rector y ordenador del accionar externo; la vocación integracionista a nivel regional
y el deseo de ocupar un lugar destacado en la política internacional.
Sin embargo, han existido a lo largo de la historia algunas alteraciones en la coherencia de la
PEB. Estas digresiones pueden considerarse como un paréntesis, un bache dentro de la
normalidad, o más bien, una anomalía (Doval y Ordoñez, 2022). La política exterior del
gobierno de Jair Bolsonaro es una clara manifestación de ello. Según Rodrigues (2022), el
1
Itamaraty, como ministerio de Relaciones Exteriores, se constituye en un actor doméstico autónomo,
entendiéndolo como la organización burocrática del servicio exterior compuesta por diplomáticos profesionales
que determinan los procesos de implementación de la política externa. A su vez, se destaca por la existencia de
un componente estructural por sobre el componente político, que, independientemente de los cambios
contextuales, mantiene determinadas directrices, principios, valores y objetivos (Doval y Ordoñez, 2022).
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“Trump del Trópico” rompió el histórico pragmatismo brasileño inaugurado con el Barón de
Rio Branco y erosionó un capital de décadas de construcción de la identidad diplomática del
país como socio confiable y un actor previsible y de credibilidad en el escenario global (p. 1).
La caída de la reputación internacional de Brasil se ha visto influenciada por la configuración
del gobierno bolsonarista y los lineamientos de política exterior de los actores domésticos, a
cuyo análisis se encuentra destinado el siguiente apartado.
Finalmente, resta señalar que, desde el punto de vista estrictamente metodológico, además de
la utilización del ya mencionado método prosopográfico, el presente trabajo se enmarca
dentro de lo que Sabino (1992) denomina metodología descriptiva-explicativa. La primera
busca dar cuenta de características fundamentales de determinados fenómenos,
proporcionando información sistemática para poner de manifiesto la estructura o
comportamiento de los fenómenos bajo estudio, mientras que la perspectiva explicativa
centra la preocupación en determinar por qué suceden ciertos hechos, analizando las
relaciones causales o condiciones en que se producen. Dentro de este marco general, se
trabajará con la metodología de “estudio de caso”, la cual, siguiendo a Yin (1984), comporta
una investigación empírica de un fenómeno, tomado en su contexto. Este enfoque se
considera pertinente para poder discernir las variables internas que inciden en la formulación
y ejecución de la política exterior brasileña durante el periodo estudiado.
2. La llegada de Bolsonaro al Planalto y la configuración del círculo gobernante
Hacia el año 2013 el proyecto petista, que se había exhibido con fortaleza y como una alianza
social y política estable entre importantes actores de la sociedad, comenzó a dar señales de
agotamiento. A pesar de las políticas sociales progresistas, el crecimiento económico del país
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–llegando a ser sexta la economía mundial en 2011-, el fuerte liderazgo regional y un
marcado posicionamiento internacional
2
, Brasil no pudo escapar de los efectos de la crisis
financiera internacional de 2008 y la caída de los precios de los commodities, lo que
desembocaría, primero, en una crisis económico-social, y, luego, político-institucional.
Ante este escenario, la clase política en su conjunto fue puesta en tela de juicio por la
ciudadanía y los medios de comunicación, lo que se vió canalizado primero en el ataque al
gobierno de Rousseff por parte de los partidos opositores liderados por el propio
vicepresidente Temer (Goldstein, 2016), y luego mediante la publicación por parte de la
Policía Federal de Curitiba de la operación conocida como “Lava Jato”, que denunciaba el
desvío sistemático de cantidades exorbitantes de dólares procedentes de la compañía estatal
Petrobras para financiar irregularmente a varios partidos políticos, entre ellos el Partido de los
Trabajadores (PT) gobernante (Almagro Castro, 2017). Finalmente, la base parlamentaria del
gobierno de Rousseff se quebró cuando el presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo
Cunha, del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), decidió dar curso al
pedido de destitución de la presidente, acusándola de haber producido “saqueos”, más bien
desvíos, en las cuentas públicas de los bancos nacionales para el pago de programas sociales.
En mayo de 2016, el Senado Federal aprobó el inicio del impeachment y Temer asumió como
presidente interino de Brasil.
2
De acuerdo con Cervo (2004, p. 197), los gobiernos de Lula da Silva (2003-2010) se inscribieron en el
denominado paradigma del Estado logístico. Este modelo, distinto al neoliberal, combina dos nociones diversas:
el liberalismo a nivel internacional y el desarrollismo a nivel interno, es decir, se produce la combinación de una
apertura a la globalización con los principios del estructuralismo latinoamericano. En el ámbito político, el
paradigma logístico recupera la autonomía decisoria y se inserta en el mundo de la interdependencia
implementando un modelo decisorio autónomo. A su vez, la política exterior se diversifica y se orienta a
satisfacer los intereses nacionales de los diversos sectores: del agronegocio, de los empresarios, de los obreros y
de los consumidores. En el campo de las relaciones económicas internacionales, el desafío principal es reducir la
dependencia tecnológica y financiera, promoviendo la innovación productiva y la salida de la condición de
atraso económico relativo y vulnerabilidad externa.
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Rápidamente, el empresariado y el sector financiero aprovecharon esta situación para retomar
la conducción política del país. El giro liberal en materia económica y recorte de derechos
sociales y laborales se materializaría en el Proyecto de Enmienda Constitucional conocido
como PEC 241, el cual supuso la contención del gasto público en educación, sanidad y
previsión social por un periodo de veinte años (Almagro Castro, 2017, p. 164). Para avanzar
en la restauración de la ortodoxia económica, Temer necesitaba quebrar y disciplinar a los
movimientos sociales que defendían un proyecto alternativo. Por eso, el gobierno del PMDB
se propuso dos objetivos prioritarios: persecución policial a las resistencias al gobierno
ilegítimo y persecución judicial a los políticos populares (Rezende y Goldstein, 2016, p. 13).
El mayor ejemplo de esto último fue el del expresidente Lula da Silva, quien fue condenado a
prisión en 2018 y, en consecuencia, conforme a la ley de la Ficha Limpia, fue imposibilitado
de ser candidato presidencial en ese año.
Por lo tanto, la llegada de Jair Bolsonaro al gobierno en Brasil fue el producto de una
reconfiguración del bloque de poder en el país, motorizada por la crisis económica, el “Lava
Jato” y la impugnación generalizada del sistema político (Frenkel, 2018, p. 3). El antipetismo
encontró en Jair Bolsonaro un candidato no salpicado por el Lava Jato y que no estaba
identificado con ninguno de los partidos políticos denunciados. Así, Bolsonaro surgió como
un candidato antiestablishment, por lo cual obtuvo rápidamente el apoyo de la elite brasileña
que ansiaba volver al poder político de manera permanente (Pirotta, 2019a).
De acuerdo con Pirotta (2019a), “el messias” fue resultado de la crisis de representación
política brasileña. En ese sentido, el triunfo electoral de Bolsonaro significó, al mismo tiempo
que la derrota electoral, la crisis política de los partidos tradicionales como el PMDB y el
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Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB). El retroceso de ambos partidos,
obteniendo en las elecciones su porcentaje de votos más bajo desde el retorno a la
democracia, fue la evidencia más notoria del fin de un ciclo político. Como destaca Frenkel
(2018, p. 3), Bolsonaro llegó al Palacio del Planalto sin necesidad de acordar con ninguno de
estos partidos, sino que optó por negociar con bloques transversales como la bancada
ruralista, los evangelistas, los militares y los liberales.
En esa línea, Pirotta (2019b) afirma que en el gobierno de Jair Bolsonaro se pueden
evidenciar tres grupos principales que, con sus visiones y prioridades, marcaron el rumbo de
la gestión: los conservadores, los militares y los liberales. Si bien esta tríada compartió
internamente una agenda reformista común, tienen visiones del mundo muy diferentes.
Asimismo, el gobierno bolsonarista encarnó también los intereses de dos sectores que le
brindaron apoyo: la bancada de los ruralistas y los evangelistas. En efecto, la conformación
de estas alianzas explica en buena parte los lineamientos externos que propuso el gobierno
(Frenkel, 2018, p. 3).
Los conservadores pueden ser definidos como el grueso de los políticos de carrera que
ocuparon puestos relevantes en el gobierno y que integraron las bancadas evangélica (biblia),
ruralista (buey) y de “la bala” (defensores de una política de seguridad más dura). Estos
políticos se caracterizaron por la intransigencia respecto de la agenda conservadora en
materia cultural, política y de flexibilidad económica. Pero, dentro de los conservadores,
prevaleció un grupo radical con posturas más extremistas: los denominados “antiglobalistas”,
que componían el círculo íntimo del presidente.
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Al asumir el cargo el 1° de enero de 2019, Bolsonaro no sólo prometió un viraje sustancial a
nivel doméstico, sino también retirar el sesgo ideológico de las relaciones internacionales de
Brasil. Contrariamente, durante su campaña presidencial, había declarado que Donald Trump
era su modelo de líder a seguir, lo que se vio reflejado en la similitud entre los slogans
“América First” y “Brasil por encima de todo, Dios por encima de todo”, aunque este último
poseyó además una connotación mesiánica (Genovese, 2021).
El conjunto de creencias del presidente estadounidense fue trasladado hacia la campaña de
Bolsonaro a través de nombres destacados como el de Steve Bannon
3
y Olavo de Carvalho,
adquiriendo este último un carácter de gurú presidencial. Además de su rechazo al
comunismo
4
, Olavo se caracterizó por ser una usina de ideas antihistóricas y anticientíficas
(como la defensa del terraplanismo) que terminaron traduciéndose en un antiglobalismo: veía
en el globalismo y en la posmodernidad líquida una conspiración marxista cultural que,
infiltrada en las instituciones y en la prensa, estaba moldeando el discurso público para
someter a gran parte de Occidente al yugo de las minorías, del relativismo y del laicismo.
En definitiva, este proyecto parte del diagnóstico de fondo de que “el país está sumergido en
una degradación de valores y principios considerados como naturales y los artífices de esa
decadencia han sido el marxismo, las ideologías igualitarias y los sectores liberal-
progresistas” (Frenkel, 2019: 1-2). Esta visión antiglobalista influyó fuertemente en el
3
Ex estratega jefe de la Casa Blanca durante 2017, cuyo proyecto principal ha sido construir una “internacional
de derechas”. En ella, el Brasil de Bolsonaro tendría un papel crucial en América Latina como “Estado pivot” de
la estrategia de dominación de la ultraderecha en el mundo (Rodrigues, 2019, p.2).
4
de Carvalho nació en San Pablo y era un periodista devenido en escritor y filósofo que residió desde 2005 en
Estados Unidos. Su formación intelectual giró de su juvenil simpatía con el Partido Comunista de Brasil hacia
una posición ideológica conservadora extrema. Esto se deja entrever cuando, en los meses previos al triunfo de
Bolsonaro, de Carvalho exclamó que “la presente generación tiene una misión histórica: la de realizar, sin
extinguir una sola institución democrática, lo que los militares de 1964 no hicieron: extirpar el comunismo de la
vida política nacional para siempre” (Bloch, 2018).
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presidente Bolsonaro y sus hijos, en las iglesias evangélicas y en buena parte del gabinete,
quienes conformaron el “grupo de los cruzados” en busca de restablecer un orden perdido. De
hecho, se le atribuyó a la influencia de Olavo el nombramiento de Ernesto Araújo como
Ministro de Relaciones Exteriores.
A diferencia de los cancilleres de la gestión de Temer, Araújo fue un diplomático de carrera,
aunque sin una trayectoria destacada ya que no había ocupado ningún cargo previo en
Itamaraty ni era un intelectual de las relaciones internacionales. Es más, en ese entonces, su
aporte académico solamente lo constituía su publicación “Trump y el Occidente” de 2017, en
la cual destacaba que el ex presidente de Estados Unidos había llegado justo a tiempo para
evitar la caída definitiva de este país y de la civilización occidental en el abismo de la
globalización marxista cultural. Por ello, en materia de política exterior, Araújo y los
cruzados poseían una mirada huntingtoniana del mundo, al concebir a las identidades
culturales como identidades civilizatorias (Frenkel, 2019, p.2).
Finalmente, quienes también ejercieron una marcada influencia en el área internacional y
terminaron de conformar el círculo íntimo bolsonarista fueron Eduardo Bolsonaro –tercer
hijo del presidente y diputado federal- y Felipe Martins, asesor especial para asuntos
internacionales del gobierno. Juntos pautaron buena parte de los lineamientos de la agenda
exterior por medio de publicaciones en las redes sociales, en las que defendían una ruptura
maximalista en política internacional (Spektor, 2018, p. 330).
Por su parte, las Fuerzas Armadas desde un inicio adquirieron un notable peso en el gobierno
federal: el vicepresidente fue el general retirado Hamilton Mourao y la mayor parte de las
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primeras y segundas líneas ministeriales estuvieron a cargo de militares. De hecho, el
gabinete de Bolsonaro tuvo más militares que aquel que inauguró la dictadura de 1964,
siendo inicialmente 107 los representantes de las Fuerzas Armadas en la composición del
gobierno. Así, de los 22 ministerios brasileños, 8 fueron ocupados por militares (36,36%).
Aún más, hacia el segundo año de su gobierno, Bolsonaro duplicó el número de éstos en altos
cargos. Por ende, al conducir más de un tercio de los ministerios brasileños, los uniformados
vieron ampliado su poder como corporación, asumiendo un papel similar al de un partido
político
5
.
Desde ese lugar, los militares se posicionaron como el ala más nacionalista dentro del
bolsonarismo, guiándose por el no intervencionismo en los asuntos internos de otros países y
una visión geopolítica centrada en la soberanía nacional (Frenkel, 2019). En esa misma línea,
Spektor (2018) sostiene que la visión del mundo de los militares está guiada por una
geopolítica de carácter “obstinada”:
Este grupo tiene una visión del sistema internacional que es esencialmente
competitiva y resiente la falta de recursos del poder militar de Brasil. Su foco está
puesto en la lucha por el poder, el prestigio y la influencia frente a un mundo
inestable que puede ser hostil para el país. Sin embargo, el tono discursivo no es de
guerras culturales o choque de civilizaciones, sino de maniobras diplomáticas cuyo
objetivo final debe ser aumentar la capacidad de Brasil para obtener y desarrollar
5
La tesis ampliamente aceptada en Brasil de que los militares habían abandonado la política en el período de
redemocratización fue superada por el nuevo escenario político consolidado por Bolsonaro, cuyo candidato a
vicepresidente para las elecciones presidenciales de 2022 fue el general Braga Netto, un fiel estratega militar y
partidario de tesis anticientíficas y antidemocráticas (Rodrigues, 2022, p. 3).
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recursos de poder que le permitan defenderse en un escenario de potencias
extranjeras que atentan contra los vastos recursos naturales que son marcas
distintivas de la posición de Brasil en el sistema internacional (Spektor, 2018, p.
333).
No obstante, aunque su cosmovisión continuó basándose en una conjunción de autonomía y
desarrollo nacional, en las últimas décadas los uniformados aggiornaron su vertiente
nacionalista al aceptar una liberalización condicionada de la economía, avalando la apertura
al capital extranjero y las privatizaciones como posibles soluciones a la crisis económica
interna (Frenkel, 2019, p. 3; Duwe Lima, 2019, p. 78).
Como se verá en el siguiente apartado, las posturas de las Fuerzas Armadas chocaron y
desafiaron las tesis defendidas por el círculo íntimo de Bolsonaro, mayormente en temas
sensibles de la política exterior de Brasil; mientras que con el sector liberal mantuvieron una
coexistencia pacífica en ese ámbito, más esto no fue así en torno a las reformas económicas
internas, donde existieron rispideces, principalmente en lo referido a su implementación
6
.
En este sentido, el grupo de los liberales se posicionaron como otro de los actores que
conformaron el gobierno bolsonarista, cuyo principal exponente era el ministro de Economía
Paulo Guedes, un economista destacado de la escuela de Chicago con recetas que fueron
claves para tornar a Bolsonaro en un presidenciable serio y darle una señal al mundo
empresarial. La pauta básica del ministro fue “un corte brusco en el gasto público como
forma de restaurar la salud fiscal de las cuentas públicas”, a los fines de presentar al mundo
6
Al respecto de estas disidencias, se puede consultar las columnas de Medina, Héctor: “Guedes ratifica ajuste
estatal y rechaza plan militar de desarrollo”, https://www.baenegocios.com/edicionimpresa/Guedes-ratifica-
ajuste-estatal-y-rechaza-plan-militar-de-desarrollo-20200427-0056.html y de Falak, Marcelo: “Los militares
cuestionan a Guedes y agravan la crisis de Bolsonaro”, https://www.ambito.com/mundo/bolsonaro/los-
militares-cuestionan-guedes-y-agravan-la-crisis-n5103768 .
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un entorno empresarial superior al de cualquier otro momento de la Nueva República
(Spektor, 2018, p. 333).
En esa línea, el sector liberal promovió una adaptación acrítica a los cánones de la
globalización económica y financiera. Aunque los liberales fueron minoritarios dentro del
gobierno federal, su agenda de apertura económica, desregulación estatal y liberalización del
comercio fue la que generó mayores expectativas en el establishment económico
internacional (Frenkel, 2019, p. 3). Siguiendo a Spektor (2018), el modelo económico de
Guedes se guió por tres desarrollos básicos: un ambicioso programa de privatizaciones y
concesiones para enfrentar el déficit en el gasto público, la reorientación del Banco Nacional
de Desarrollo Económico y Social (BNDES) como instrumento de política exterior y una
política de apertura comercial con el objetivo de aumentar drásticamente la participación del
país en los flujos del comercio internacional (p. 333-334). En los términos paradigmáticos de
Cervo (2004), se trató de una estrategia pensada de afuera hacia dentro, mediante la cual los
intereses nacionales se diluyen en el orden creado por el multilateralismo de las relaciones
internacionales: la llamada gobernanza global.
Por ello, como sostiene Frenkel (2019), los liberales compartieron con el círculo íntimo de
Bolsonaro la concepción minimalista del Estado y el estrechamiento del vínculo con Estados
Unidos, teniendo por objetivo central la adhesión de Brasil a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Sin embargo, mientras los cruzados
enfatizaron la dimensión ideológica-cultural de la alianza con Washington, los liberales
pusieron el énfasis en el aspecto económico-financiero de la misma (p. 3).
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Por otra parte, desde mucho antes de las elecciones, Bolsonaro mantuvo una relación estrecha
con el movimiento evangélico y, al igual que Trump, logró su apoyo para llegar a la
presidencia a partir de declaraciones y acciones contra “la ideología de género”. Luego del
triunfo electoral, el presidente comenzó a implementar la agenda social de un grupo religioso
que representaba a alrededor del 30% de los brasileños y promovía el capitalismo en el
campo económico (de Santibañes, 2019). Así, Bolsonaro utilizó una retórica judeo-cristiana
puesta al servicio del marketing político digital (Becker, 2019, p. 41), la cual se materializó
en la promesa inicial de trasladar la embajada brasileña en Tel Aviv hacia Jerusalén y en el
estrecho vínculo con la Israel de Netanyahu. De esa forma, los evangelistas brasileños
encontraron un portavoz en la figura del messias y su actuación en el congreso se guió por el
posicionamiento oficialista ultraconservador.
En lo que respecta a la bancada de los ruralistas, estos apoyaron la plataforma económica
presentada en la campaña electoral y fueron quienes pujaron por una mayor apertura
comercial para la exportación de commodities. El ascenso de los ruralistas fue un símbolo de
la reconfiguración del establishment económico brasileño, en el cual la tradicional burguesía
industrial perdió su lugar de privilegio a manos del sector agroexportador y los actores
transnacionales. Para el agronegocio, la economía brasileña había perdido competitividad
frente a países como la India, China y el bloque de la Unión Europea (UE). Con el fin de
recuperar esa competitividad, fue necesario abrir y desregular la economía, eliminar subsidios
proteccionistas, liberalizar el comercio exterior, flexibilizar el mercado de trabajo e insertarse
en las cadenas globales de valor (Frenkel, 2018, p. 4).
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Por lo expuesto, se puede evidenciar que los sectores que integraron el gobierno federal –
conservadores, liberales y militares, apoyados por los evangélicos y ruralistas– poseían
visiones distintas, tanto a nivel interno como externo, acerca del interés nacional brasileño. A
pesar de estas diferencias, que contribuyeron a empujar al país en direcciones distintas, los
tres grupos en el gobierno tenían un punto común, que era el rechazo inequívoco a las tesis de
multipolaridad benigna y a la retórica diplomática del Partido de los Trabajadores, buscando
de esta manera una ruptura con el pasado (Spektor, 2018, p. 335) que, como se verá a
continuación, se materializaría en la política exterior seguida por la administración
Bolsonaro.
3. La influencia de los actores internos en la política exterior bolsonarista
En este apartado se analiza la influencia de las creencias e ideas de los distintos sectores de la
coalición gobernante sobre determinadas decisiones y acciones de la política exterior
brasileña durante los dos primeros años de la administración Bolsonaro, poniéndo énfasis en
la relación con Estados Unidos y la región latinoamericana.
Como se anticipó, el sector conservador del círculo íntimo de Bolsonaro fue un ferviente
partidario de un alineamiento total con los Estados Unidos de Trump y con Israel, de una
redefinición de los vínculos con China, de un distanciamiento de la región y de un
alejamiento del multilateralismo y los regímenes internacionales. De acuerdo con Rodrigues
(2019), lo que impulsó el alineamiento político y diplomático con Washington fue el
moralismo ultraconservador, de perfil autoritario, y la ideología del “antiglobalismo”.
En ese sentido, la propuesta inicial del presidente de elegir a su hijo Eduardo para ocupar el
cargo de embajador en Estados Unidos, sin consulta previa ni argumentación válida, fue un
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indicio de que la política exterior de Brasil durante su gobierno se guiaría por la ideología del
grupo gobernante
7
. Acto seguido, el primer viaje al exterior de Bolsonaro y su comitiva fue a
Estados Unidos, en marzo de 2019, lo que significó un alejamiento de la tradición brasileña
de iniciar con Argentina (Genovese, 2021).
Una primera cuestión a señalar es que en dicha ocasión se anunció la intención de los Estados
Unidos de designar a Brasil como “un gran aliado no perteneciente a la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN)”, y brindar su apoyo para que “comience el proceso de
convertirse en miembro pleno de la OCDE” (Declaración Conjunta de Trump y Bolsonaro,
2019). El objetivo de conseguir el acceso a la OCDE provenía de la intención del ministro
Guedes, representante del sector liberal, de profundizar las reformas económicas emprendidas
por la administración Temer, la cual presentó formalmente la solicitud de membresía plena a
la organización en mayo de 2017. De esta manera, en enero de 2020 trascendió que la
administración Trump cambiaría su aval para el ingreso a la OCDE en favor de Brasil en
lugar de Argentina
8
. Cabe señalar que, a cambio del apoyo de Washington, el gobierno
brasileño se comprometió a renunciar al status de tratamiento diferencial de los “Países en
Desarrollo” (PED) en la Organización Mundial del Comercio (OMC)
9
, lo que fue en sintonía
7
Aunque la solicitud haya recibido inmediatamente el aval de la administración estadounidense, su nominación
fue fuertemente criticada por los medios brasileños y el Poder Judicial y Legislativo. La falta de experiencia y
de antecedentes diplomáticos de Eduardo Bolsonaro, sumado a sus fotografías utilizando la gorra de la campaña
“Make América Great Again”, fueron los motivos principales de dicho rechazo.
8
El Cronista (2020, 15 de enero): “Trump apoya a Brasil para que ingrese a la OCDE en lugar de la Argentina”.
https://www.cronista.com/internacionales/Trump-apoya-a-Brasil-para-que-ingrese-a-laOCDE-en-lugar-de-la-
Argentina-20200115-0002.html
9
Esta condición de la que gozan diversos países les permite tener una mayor flexibilidad en las exigencias de la
liberalización comercial aceptadas en la organización, pudiendo extender los plazos de las negociaciones y
teniendo, en el caso de Brasil, derecho a aplicar subsidios en determinados sectores como el agrícola.
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con las críticas a la organización y la búsqueda de Trump de extinguir los beneficios a países
emergentes como China e India. En realidad, como resalta Azzi (2019), Brasil cedía parte de
su autonomía política sobre el comercio, las inversiones y al menos otras 21 áreas de política
públicas con el fin de superar el escrutinio de la OCDE y lograr la membresía plena; proceso
que suscitó el apuro de Guedes por implementar su serie de reformas ultraliberales en materia
jubilatoria y laboral, las cuales contaron con el reparo del sector militar
10
. A pesar de ello, el
ingreso de Brasil como miembro pleno se encuentra aún siguiendo la hoja de ruta aprobada
por la OCDE para su adhesión
11
.
Por otra parte, una acción adicional a señalar fue la designación de Brasil como aliado
preferencial de Estados Unidos extra OTAN. En julio de 2019 y a través de un memorando,
Trump convirtió oficialmente a la República Federativa de Brasil en un aliado militar
estratégico para los norteamericanos, siendo el segundo país latinoamericano en lograr ese
status oficial (el primero había sido Argentina con el presidente Menem en 1998). Dicha
designación fue apoyada por los grupos militares y las fuerzas de seguridad brasileñas puesto
que allanó el camino para la celebración de ejercicios militares conjuntos, la compra de
equipos y tecnologías militares a EE.UU. y la participación en licitaciones organizadas por el
Pentágono. En esta ocasión, el vicepresidente Mourao aclaró que la alianza extra-OTAN fue
una decisión comercial que no perjudicaba acuerdos similares con otros países y que no tuvo
origen ideológico (Oliveira, 2019). En definitiva, a través del nombramiento, Trump le otorgó
facilidades en materia de armamento y defensa a Brasil, logrando sustraerlo de eventuales
10
Ver también en Ámbito (2019, 6 de febrero): “Guedes presiona por una reforma jubilatoria radical; Bolsonaro
duda”. https://www.ambito.com/edicion-impresa/atentado/guedes-presiona-una-reforma-jubilatoria-radical-
bolsonaro-duda-n5014470
11
Cabe señalar que tras la asunción del gobierno de Lula da Silva en enero de 2023, Brasil se encuentra
reevaluando las condiciones propuestas por la OCDE para su adhesión, según declaraciones del actual ministro
de Economía, Fernando Haddad (Coelho, 2023).
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negocios en la materia con Rusia y China. Sin embargo, como aclara Yakimavicius (2019),
para el “gigante sudamericano” y para la región en general, las alianzas con la OTAN
suponen el peligro de quedar involucrados en conflictos ajenos que poco tienen que ver con
la realidad regional.
En esta línea de acuerdos concretados con Estados Unidos, cabe destacar también el Acuerdo
de Salvaguardias Tecnológicas sobre la base aeroespacial de Alcántara. Esta base fue
construida en 1983 y se constituye en un centro de lanzamiento destacado por su posición
geoestratégica ya que se encuentra a 2,3 grados al sur del Ecuador, lo que la convierte en un
lugar ideal para lanzar satélites pequeños o medianos. Pese a que la jurisdicción sobre la base
seguía siendo de la Fuerza Aérea Brasileña, el Acuerdo lesionó la soberanía y limitó al país,
ya que el acceso a ciertos lugares de la estación sólo estaba autorizado para el personal
estadounidense, además de que Brasil sólo podría lanzar aquellos cohetes y aeronaves
nacionales o extranjeras que tengan partes tecnológicas desarrolladas por Estados Unidos
(Saccone, 2019). Para las Fuerzas Armadas brasileñas, esto se constituyó en un aspecto
delicado debido al rol de los militares en la preservación de la soberanía nacional (De
Carvalho, 2019).
A su vez, otras manifestaciones del alineamiento con Washington se dieron en torno a la
pandemia del COVID-19 y la elección para presidente del Banco Interamericano de
Desarrollo en 2020.
Por un lado, con la llegada del coronavirus se conformó una “dimensión sanitaria” en la
relación entre Brasil y Estados Unidos. A partir del sesgo negacionista de Trump y Bolsonaro
respecto a la pandemia, se evidenció una unidad de discursos y acciones entre ambos países,
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vislumbrada en la modalidad de confinamiento social, el controvertido uso de la cloroquina
como tratamiento y la retórica anti-China, acusándola de haber creado el virus en un
laboratorio. En ese sentido, Bolsonaro se acopló a la crítica de Trump hacia la Organización
Mundial de Salud (OMS) al considerarla “una marioneta de China” y, tras la salida de
Estados Unidos del organismo, el presidente brasileño amenazó con hacer lo mismo. De
todas maneras, Brasil decidió permanecer en la OMS ya que es un país receptor de fondos, a
diferencia de Washington que es acreedor
12
.
Por otra parte, de cara a la elección de la nueva presidencia del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el gobierno brasileño desistió de presentar una candidatura propia y optó
por acompañar a Mauricio Claver-Carone, el candidato postulado por la administración
Trump
13
. A través de esta decisión, el republicano rompió con la tradición histórica de que la
presidencia del Banco estuviese reservada a un latinoamericano, con el fin de condicionar la
provisión de créditos y limitar la expansión de Beijing en América Latina (Tokatlián, 2020).
A pesar de que en un primer momento se procuró acompañar la presentación de Argentina y
luego candidatear a un economista brasileño avalado por Guedes, Bolsonaro decidió sumarse
a la campaña por Claver-Carone bajo la promesa de que la vicepresidencia del BID estaría
ocupada por un brasileño. Finalmente, Brasil se quedó afuera de las vicepresidencias del
Banco y tuvo que conformarse con la presidencia del BID Invest (Genovese, 2021).
12
Infobae (2020, 5 de junio): “Bolsonaro amenazó con retirar a Brasil de la OMS, a la que acuso de acciones
ideológicas”. https://www.infobae.com/america/america-latina/2020/06/06/bolsonaro-acuso-a-la-oms-de-
realizar-acciones-ideologicas-y-amenazo-con-retirar-a-brasil-de-la-organizacion/.
13
Claver-Carone es un abogado de origen cubano que nació en Miami en 1975 y es conocido por su línea dura
hacia el régimen de Nicolás Maduro en Venezuela y hacia Cuba, criticando la política de apertura del gobierno
de Barack Obama con La Habana. Fue el presidente del BID desde octubre del 2020 hasta septiembre de 2022,
al ser destituido por violar las políticas del banco en su relación con una empleada.
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Frente a estas concesiones y la adhesión acrítica del círculo bolsonarista a las directrices de
Washington, el sector de los militares, los liberales y el agronegocio -mediante declaraciones
y acciones- expresaron sus reparos. Es que el alineamiento automático con Estados Unidos,
propiciado por el círculo del presidente estaba influyendo negativamente sobre otros vínculos
sensibles como con Medio Oriente (Israel y países árabes) y la relación estratégica con China.
En este punto, es importante señalar que el vínculo con Israel fue uno de los ejes de la PEB
en el que incidió fundamentalmente el movimiento evangélico y pentecostal que apoyó al
gobierno de Bolsonaro en el seguimiento a la agenda global estadounidense. Esto se tradujo
en la promesa de Bolsonaro de trasladar la embajada brasileña desde Tel Aviv a Jerusalén,
que prontamente recibió el rechazo de la Liga Árabe y la Comunidad Árabe de Brasil, por lo
que únicamente se abrió una oficina de la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones
e Inversiones (APEX); en el voto a favor de Israel en el Consejo de Derechos Humanos de la
Naciones Unidas; y en el apoyo a los dos acuerdos propuestos por Trump para la región. Al
respecto, la ministra de Agricultura, Tereza Cristina, en representación del agronegocio,
buscó desactivar posibles consecuencias comerciales a través de reuniones con embajadores y
representantes árabes, a sabiendas de que los Estados del Golfo como la Liga Árabe
representan mercados importantes para los exportadores brasileños (Genovese, 2021).
Por otra parte, como correlato del alineamiento con Washington, inicialmente se exhibió una
política de confrontación abierta y distanciamiento agresivo hacia China, caracterizada por
una “coexistencia competitiva: coexistencia en lo económico y competencia en lo político-
ideológico” (Fierro, 2019, p. 11). La asociación geopolítica-económica desarrollada durante
los gobiernos petistas tambaleó a partir de la visita a Taiwán durante la campaña presidencial
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y las declaraciones del ala ideológica (mayoritariamente de Bolsonaro, su hijo Eduardo y el
canciller Araújo) contra el gigante asiático, en línea con los intereses de Trump (Spring,
2018). Ante esto, afloraron las disidencias hacia el interior de la coalición bolsonarista:
Mourao señaló que Eduardo “no representa al gobierno” (Uribe y Della Colleta, 2020),
mientras que Rodrigo Maia, en nombre de la Cámara de Diputados, se disculpó en nombre de
Brasil y se manifestó en pos de reafirmar los lazos de hermandad entre ambos países
14
.
También la ministra de Agricultura, Tereza Cristina, procuró salvaguardar los compromisos
diplomáticos y la agenda económico-comercial, al igual que el sector liberal encabezado por
Guedes, ya que consideraban importantes las inversiones chinas para el programa interno de
privatizaciones y el comercio exterior del país que beneficiaba al sector agroexportador.
Estos posicionamientos fueron acompañados por las visitas oficiales a China en mayo de
2019 del vicepresidente –con motivo de presidir la 5° Reunión de la Comisión Sino-Brasileña
de Alto Nivel de Concertación y Cooperación (COSBAN)– y de la ministra de Agricultura
para profundizar cuestiones vinculadas al comercio, las inversiones y la infraestructura. En su
visita, Tereza Cristina oficializó el apoyo de Brasil al candidato chino con motivo de la
elección para el nuevo director de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), en detrimento de la posición inicial adoptada por el
canciller Araújo, quien se mostraba favorable a apoyar al candidato de Georgia que contaba
con el respaldo del gobierno estadounidense (Genovese, 2021, p. 114-118). Además, otro
episodio que retrata esta disidencia en la colación gobernante se dio en el marco de la
rivalidad tecnológica-comercial entre Washington y Pekín: mientras el círculo íntimo del
14
El Tiempo (2020, 19 de marzo): “Hijo de Bolsonaro culpa a China de la pandemia del coronavirus”.
https://www.eltiempo.com/mundo/latinoamerica/eduardo-bolsonaro-acuso-a-china-de-provocar-la-pandemia-
del-coronavirus-474744.
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presidente buscó limitar e incluso excluir la participación de la empresa china Huawei en la
licitación sobre el 5G a fin de contentar a la administración Trump -quien estaba dispuesto a
financiar a las competidoras Ericsson, Nokia y Samsung-, el sector militar con el
vicepresidente Mourao a la cabeza limitó esa postura extrema y allanó el camino hacia una
licitación sin prohibiciones, atendiendo a los intereses del país en materia de seguridad (De
Sá, 2019; Ramírez, 2020; Wiziack y Uribe, 2020)
15
.
Por otra parte, las creencias de los sectores que conformaron el gobierno bolsonarista también
se evidenciaron en las instancias multilaterales y particularmente en los vínculos de Brasil
con la región. La impugnación y el alejamiento de los organismos regionales y multilaterales
que propició Bolsonaro se debía a una de las tesis centrales de su grupo más cercano de que
las instituciones internacionales constituyen un estorbo a los intereses nacionales (Spektor,
2018, p. 331). De allí, la crítica hacia la Organización de las Naciones Unidas (ONU); el poco
interés en ejercer un liderazgo en los BRICS y, sobre todo, el aislamiento de Brasil en
América Latina.
En este marco, la política exterior hacia la región se caracterizó por el abandono de América
del Sur como espacio prioritario dentro de la estrategia de proyección internacional brasileña.
De acuerdo con Frenkel y Azzi (2021), Bolsonaro propuso una “desudamericanización”, lo
que implicó un distanciamiento de Brasil de la región al entenderla como un ambiente que
atentaba contra los valores esenciales de la sociedad como la libertad, el libre mercado y la
familia.
15
Niusgeek (2020, 3 de agosto): “Brasil no teme a EE. UU por amenazas ante implementación del 5G de
Huawei, afirma vicepresidente”. https://rpp.pe/tecnologia/mas-tecnologia/huawei-brasil-no-teme-a-ee-uu-por-
amenazas-ante-implementacion-del-5g-de-la-empresa-china-afirma-vicepresidente-noticia1284204?ref=rpp.
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Este desentendimiento respecto a la región sudamericana se evidenció en la decisión de
retirar a Brasil de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) por considerarla un
legado bolivariano y socialista; al asumir un rol contundente en el Grupo de Lima; y al
adherir sin mucho entusiasmo a la creación del Foro para el Progreso de América del Sur
(PROSUR), una iniciativa más flexible y “desideologizada”, capitaneada por el presidente
chileno Sebastián Piñera (Frenkel y Azzi, 2021). Además, a nivel latinoamericano, Bolsonaro
retiró a Brasil de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) porque,
en palabras del canciller Araújo, “le daba palco a regímenes no democráticos como los de
Venezuela, Cuba y Nicaragua”, y contribuyó a la que la Organización de los Estados
Americanos (OEA) retomara un rol activo en América Latina al acercarse al sistema
interamericano
16
.
A su vez, Bolsonaro y Guedes viraron de plantear la irrelevancia del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) y una posible salida del bloque a reivindicar su utilidad, pero como una mera
plataforma “a la carta” para firmar acuerdos comerciales de manera bilateral. Esta concepción
“anti-regional” fue consecuencia, en gran medida, de la visión neoliberal de la administración
bolsonarista, que implicaba el retorno al regionalismo abierto y a pensar los procesos de
integración regional no como una herramienta de autonomía y proyección internacional, sino
como un estorbo a los objetivos de alineación automática con Estados Unidos, con el mero
fin de integrarse a la economía global de manera unilateral (Vadell y Giaccaglia, 2020, p.
1071). La plataforma económica liberal de Guedes significó, por un lado, el fin del consenso
entre el Estado y las elites de que la región representaba una oportunidad para expandir la
16
La Vanguardia (2020, 16 de enero): “Canciller dice que Brasil abandonó CELAC por su apoyo a Venezuela y
Cuba”. https://www.lavanguardia.com/politica/20200116/472927460642/canciller-dice-que-brasil-abandono-
celac-por-su-apoyo-a-venezuela-y-cuba.html.
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industria brasileña, y por otro, la priorización del sector agroexportador y del capital
financiero transnacional. Así, “el gobierno de Bolsonaro resignificó el código geopolítico de
Brasil, des-sudamericanizando la política exterior y priorizando el ámbito panamericano
promovido por Estados Unidos” (Frenkel y Azzi, 2021, p. 172).
En ese marco, la ofensiva contra la izquierda en la región fue más fácil de llevar a cabo. El
Brasil de Bolsonaro, al mismo tiempo que cumplió con la función de hostilizar el vínculo con
la Venezuela de Nicolás Maduro, jugando como brazo político del Departamento de Estado
norteamericano, también adoptó una actitud confrontativa con Argentina tras la llegada de
Alberto Fernández a la Casa Rosada (Taglioni, 2021, p. 22).
En línea con la estrategia de la administración Trump, Bolsonaro hizo del combate al
gobierno de Maduro un eje de su inserción regional, adhiriendo a todas las vías de
confrontación con Caracas: reconoció a Juan Guaidó como “presidente encargado”;
desarrolló acciones fronterizas en conjunto con Estados Unidos en la “Operación Cúcuta”;
retiró a diplomáticos brasileños de Venezuela; y asumió la línea fuerte del Grupo de Lima,
insinuando incluso una posible intervención militar. Respecto a esta posibilidad, fue
rápidamente descartada por el vicepresidente Mourao, quien apostaba por la salida de
Maduro, pero sin opción bélica (Aharonian, 2019). Asimismo, cabe remarcar que la postura
hacia Venezuela también se encontró motivada por el fuerte rechazo de la sociedad brasileña
hacia la izquierda bolivariana y su estrecha relación con los gobiernos del PT (Frenkel y
Azzi, 2021). La denuncia contra el eje bolivariano y todo lo considerado como “comunismo”
tuvo su impacto en la postura bolsonarista sobre los procesos de integración regional
preexistentes. Cómo afirman Merke y Stunkel (2020), el presidente y su círculo íntimo
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concluyeron que Brasil no obtendría grandes beneficios ni de la participación ni del liderazgo
en las iniciativas regionales dentro de una región que, a sus ojos, estaba plagada de
comunistas.
En ese sentido, la relación con Argentina –y por consiguiente con el MERCOSUR- tampoco
estuvo exenta de las comparaciones con la izquierda bolivariana. En su primer año,
Bolsonaro convergió ideológicamente con su par Mauricio Macri en la condena a la
Venezuela de Maduro; en la flexibilización del bloque, buscando derogar la norma 32/2000
17
,
y en la firma del acuerdo con la Unión Europea que beneficiaba al sector ruralista
18
. Además,
le brindó su apoyo en las elecciones presidenciales de 2019, entrometiéndose en los asuntos
internos de otro país. Sin embargo, tras la victoria de Alberto Fernández en los comicios, la
alianza estratégica entre Brasilia y Buenos Aires atravesó una etapa de tensión, motorizada
por la retórica agresiva de Bolsonaro hacia su homólogo, al considerarlo aliado de Maduro y
de Lula da Silva. De hecho, una manifestación inicial de ello fue que, por primera vez desde
el retorno a la democracia, un presidente brasileño no asistió a la toma de posesión de un
presidente electo en Argentina, acudiendo en su lugar el vicepresidente Mourao. Según
Vidigal y Bernal Meza (2020), Bolsonaro redujo la prioridad que Brasil le asignaba a este
país desde 1985 en favor de Chile, siendo la capital Santiago el primer destino de la región en
ser visitado oficialmente por la comitiva bolsonarista (p. 17).
17
Esta norma impide a los miembros negociar individualmente acuerdos de libre comercio con otros países., por
lo que su derogación representaría un retroceso en el proceso de integración.
18
Con respecto al acuerdo entre el Mercosur y la UE este se vio puesto en jaque no sólo por las trabas para su
ratificación dentro de los congresos de cada país del bloque sureño, sino también por la agenda medioambiental
del gobierno bolsonarista, principalmente sobre el Amazonas. Es que Bolsonaro, al igual que Trump, es un
escéptico sobre el rol que las actividades económicas juegan en el cambio climático y el calentamiento global.
Este negacionismo, sumado a su apoyo a políticos europeos de ultraderecha, fueron puntos de divergencia
crecientes entre Bolsonaro y los gobiernos liberales y progresistas de la UE que condicionaron la refrendación
del acuerdo (Zelicovich, 2019; Rodrígues, 2022).
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En suma, a partir del análisis realizado es posible señalar que en la política exterior de los dos
primeros años del gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2020) incidieron fuertemente las
visiones y creencias de la coalición gobernante y de otros actores domésticos, en tanto
variables internas. De manera particular, ello se pudo vislumbrar en el desarrollo de una
política de alineamiento con los Estados Unidos de Donald Trump, lo que tuvo su correlato
en la relación de Brasil con Sudamérica e influyó sobre otros vínculos.
Conclusiones
A lo largo de este trabajo se analizó la incidencia de las variables internas en la formulación y
ejecución de la política exterior brasileña durante los primeros dos años del gobierno de Jair
Bolsonaro (2019-2020), haciendo hincapié en cómo afectó la configuración de los vínculos
con su entorno hemisférico (Estados Unidos y la región sudamericana).
Para ello, se partió de considerar a la política exterior como una política pública que busca
satisfacer tanto los intereses internos del Estado como los de la clase dirigente que
coyunturalmente se encuentra en el ejercicio del gobierno. Como tal, se encuentra sujeta a la
pugna entre los diferentes actores estatales y no estatales que influyen en su formulación e
implementación. En esta línea, se adscribió a los postulados del modelo prosopográfico de
Stone (1986) y de otras perspectivas que destacan la incidencia de los valores, las creencias,
las percepciones y los intereses de la coalición gobernante, y el rol de la burocracia estatal y
de determinados grupos de interés en el accionar externo de un país. Ello habilita a otorgar un
mayor peso explicativo a los factores internos por encima de los externos a la hora de
comprender, en este caso, el diseño y la ejecución de la política exterior bolsonarista.
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En este sentido, la llegada de Bolsonaro al Palacio del Planalto en enero de 2019 se enmarcó
en un contexto de recesión económica, movilización social y crisis político-institucional que
culminó con el período de los gobiernos petistas. Retomando el análisis propuesto por Busso
(2014), desde el comienzo de la administración bolsonarista se vislumbraron divergencias
entre los actores internos en torno a la estrategia de inserción internacional que Brasil debía
seguir (liberalismo y alineamiento o desarrollismo y autonomía). De esta manera, las
diferentes posturas e intereses de la alianza gobernante compuesta por el círculo íntimo del
presidente y los sectores de bala (militares), buey (lobby empresarial agropecuario), biblia
(evangelistas) y liberales, explican el rumbo de la política exterior del período.
En términos generales, la política exterior de Bolsonaro se caracterizó por actuar sobre la
base de una ideología ultraderechista, conservadora y autoritaria y un negacionismo científico
y fáctico. Así, el círculo bolsonarista fue el que principalmente estrechó el vínculo con los
Estados Unidos de Donald Trump, encarándolo como una misión personal y reproduciéndo
una línea que en ocasiones amenazó con afectar el interés nacional de Brasil. Dicha línea se
resumió en el antiglobalismo y la impugnación a las instancias multilaterales regionales e
internacionales, el negacionismo conspirativo, el aislamiento internacional, y el discurso
conflictivo y ofensivo hacia terceros países.
En el hemisferio occidental, Bolsonaro y los cruzados posicionaron a Brasil como aliado
incondicional de Washington, obteniendo a cambio la designación como aliado militar extra
OTAN y su aval para ingresar a la OCDE. Para la primera acción, el círculo del presidente
contó con el apoyo de los militares, quienes veían la designación como una oportunidad para
intercambiar en materia comercial con EE.UU. y celebrar ejercicios conjuntos; mientras que
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la adhesión a la OCDE era el objetivo externo principal del sector liberal, ya que permitiría
agilizar el proceso interno de reformas económicas y aumentar el comercio exterior del país.
A su vez, el acoplamiento acrítico de Bolsonaro a las directrices de la Casa Blanca se
evidenció también en el acuerdo por la base de Alcántara y en la elección para presidente del
BID en 2020. El Acuerdo de Salvaguardias Tecnológicas sobre la base aeroespacial implicó
una pérdida de soberanía nacional, lo que despertó cierto malestar en las fuerzas armadas
brasileñas debido a que el acceso a algunos lugares de la estación sólo estaba permitido para
el personal estadounidense. Por su parte, durante el proceso de elección del nuevo presidente
del BID, el círculo bolsonarista desistió de presentar una candidatura propia al no avalar el
nombre sugerido por el ministro Guedes y se sumó a la campaña por el estadounidense
Claver Carone.
Por otra parte, al seguidismo a la agenda global de los EE.UU. que propició el círculo del
presidente, se sumó la vital incidencia del movimiento evangélico en favor del vínculo con
Israel. La retórica judeo-cristiana se materializó en el deseo inconcluso de trasladar la
embajada a Jerusalén, la consiguiente apertura de la oficina de la APEX en la ciudad santa, el
voto a favor de Israel en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y el apoyo a los dos
acuerdos propuestos por Trump para la región. Frente a esto, tanto los militares a través del
vicepresidente Mourao como el sector del agronegocio mediante la ministra de Agricultura
Tereza Cristina, velaron por mantener la relación comercial con los países árabes.
Otros puntos que denotaron el alineamiento del bolsonarismo con Washington fueron el
accionar frente al COVID19 y la relación con China. Tras la llegada de la pandemia, el
gobierno brasileño compartió el sesgo negacionista de Trump y se acopló a su estrategia, lo
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que se reflejó en la modalidad del confinamiento, el uso de la cloroquina como tratamiento,
las críticas hacia la OMS y, fundamentalmente, en la retórica anti-China. La visita de
Bolsonaro y su comitiva a Taiwán, las permanentes declaraciones y acusaciones de su hijo
Eduardo y del canciller Araújo, y la postura inicial de prohibir la participación de la empresa
Huawei en la licitación por el 5G, fueron algunas de las acciones que pusieron en jaque el
vínculo estratégico de Brasil con el gigante asiático.
En este caso, determinados actores domésticos como los militares, los liberales, el
agronegocio y el poder legislativo expresaron sus reparos, mostrándose favorables a una
actitud más pragmática. En primer lugar, tanto Maia, presidente de la Cámara de Diputados,
como Mourao, deslegitimaron las constantes acusaciones hacia China de haber propagado el
virus, declarando abiertamente que Eduardo Bolsonaro no representaba al gobierno. En torno
al 5G, el ex general y vicepresidente se encargó de propiciar una licitación sin prohibiciones,
permitiendo la participación de la empresa china. Por su parte, el ministro liberal Guedes y la
ministra Tereza Cristina, como representantes de los intereses del sector agroexportador,
consideraban importantes los intercambios comerciales y las inversiones de China para el
país. En esa línea, y como muestra de apoyo hacia Pekín, la ministra de Agricultura incidió
en el voto a favor de Brasil para el candidato chino en la elección del nuevo director de la
FAO. Estas acciones, sumadas a las visitas oficiales del presidente Bolsonaro, el
vicepresidente Mourao y la ministra Cristina y los importantes volúmenes de comercio
bilateral, lograron disminuir el impacto del discurso agresivo de los cruzados para mantener
así la centralidad de China en la política exterior de Brasil.
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En lo respecta a la región, se hicieron presentes el antiglobalismo, la impugnación de las
instancias multilaterales y la confrontación abierta con países vecinos, debido a la visión
tanto del círculo íntimo del presidente como del sector liberal. En ese sentido, la adhesión a la
estrategia panamericana de Trump y la concepción anti-regional del gobierno brasileño
llevaron a que Bolsonaro retirara a Brasil de la UNASUR y la CELAC, por considerarlas
como instancias plagadas de comunistas y regímenes no democráticos. En contraposición, se
optó por apoyar la creación del PROSUR liderado por el entonces presidente de Chile,
Sebastián Piñera. Consecuentemente, Bolsonaro y su grupo hicieron propia la actitud
confrontativa de Trump hacia la Venezuela de Maduro y actuaron de manera similar con la
Argentina de Alberto Fernández. A su vez, producto de la visión económica neoliberal del
ministro Guedes, se planteó la flexibilización del MERCOSUR para convertirlo en un mero
bloque comercial y propiciar la firma de acuerdos individuales con otros países, apoyando en
ese sentido el ya firmado con la Unión Europea que traería beneficios al agronegocio. En
suma, el acoplamiento a la política de Washington en la región y la visión anti-regional del
gobierno de Jair Bolsonaro produjeron un quiebre con la tradicional política exterior de Brasil
hacia América del Sur en tanto su esfera de influencia, abandonando completamente el
liderazgo regional y generando desconfianza en los países sudamericanos.
Sin embargo, este proceso no fue unidireccional y, como se pudo advertir, se vio permeado y
en algunas ocasiones modificado en función de la intervención de actores internos que veían
lesionados sus intereses debido a las medidas que conllevaba la adopción del paradigma
americanista. Tales actores, resumidos y agrupados en la triple B (bala, buey y biblia)
alternativamente acompañaron y confrontaron con el círculo íntimo bolsonarista, moderando
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el impulso alineacionista acrítico de aquéllos y, en consecuencia, contribuyendo a moldear la
política exterior brasileña del periodo.
La verificación de esta dinámica de relacionamiento entre los distintos actores internos
permite concluir que la política exterior brasileña durante los dos primeros años del gobierno
de Jair Bolsonaro se rigió bajo el paradigma americanista, pudiéndose distinguir, por un lado,
entre un americanismo ideológico, implementado por el círculo íntimo del presidente y la
bancada evangélica a partir de convergencias culturales y simbólicas, mientras que, por otro,
se exhibió un americanismo pragmático, impulsado por los militares y liberales con el apoyo
del agronegocio, centrado en la obtención de poder, prestigio y beneficios concretos para el
país, principalmente comerciales.
De esta manera, a través de este choque de intereses y percepciones, cada uno de los sectores
gobernantes y de apoyo contribuyeron no sólo a romper con la política exterior de los
gobiernos precedentes, sino también a socavar las constantes y tradiciones de la PEB,
abandonando la diplomacia pragmática que históricamente distinguió al Ministerio de
Relaciones Exteriores de Brasil. Ello se reflejó en la pérdida de centralidad de cuestiones
relativas al paradigma universalista tales como la integración regional, la diversificación de
los lazos internacionales y la relación con países “socialistas”, como así también en la
disminución del rol de Itamaraty en la toma de decisión y ejecución de la política exterior y
en el escaso deseo de que Brasil se desempeñase como un actor global desde una perspectiva
autonómica.
Finalmente resta señalar que, a partir del presente trabajo y a los fines de futuras
investigaciones, es tarea pendiente profundizar acerca de los cambios y continuidades en la
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política exterior a partir de la asunción de Joe Biden como presidente en Estados Unidos y la
renuncia del canciller brasileño Ernesto Araújo, un actor cercano y favorable al trumpismo.
Estos sucesos abrieron una nueva etapa del relacionamiento internacional del gobierno de Jair
Bolsonaro entre marzo de 2021 y diciembre de 2022, con Carlos Alberto Franco França como
ministro de Relaciones Exteriores del Brasil.
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