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Formación de la agenda gubernamental. La configuración del problema energético
como tema de agenda de la política exterior argentina (2003-2004)
Agenda setting. The configuration of energy problem as an issue of argentinian foreign policy
agenda (2003-2004)
Maximiliano Barreto
*
Resumen
En el verano 2003-2004, la crisis del gas con Chile que implicó el corte del suministro de gas
natural argentino a aquel país evidenció la existencia de un problema doméstico en Argentina
con incidencia en su política exterior. El objetivo del artículo es indagar acerca de cómo
dicha problemática se constituyó en un tema de la agenda de la política exterior argentina en
aquellos años. Para ello, se siguió una estrategia general de carácter cualitativa con revisión
de fuentes primarias y secundarias siendo las técnicas de recolección de datos i) la
observación basada en documentos y ii) la investigación basada en Internet y archivo. En lo
referido a las técnicas de análisis de datos, se empleó i) el análisis documental; ii) el análisis
estadístico descriptivo y iii) el análisis de contenido/discurso. A modo de hipótesis se sostuvo
que “la posibilidad de desabastecimiento energético se internalizó en la visión del gobierno
como una amenaza sobre el programa económico, jerarquizó al tema energético como
problema de la agenda gubernamental y condicionó la política exterior, integrándose como un
asunto de la agenda externa”.
Palabras clave: Política exterior, Energía, Agenda exterior, Argentina.
*
Licenciado, profesor de grado universitario y doctorando en Relaciones Internacionales por la Universidad
Nacional de Rosario (UNR). Jefe de Trabajos Prácticos en la UNR y Profesor Adjunto en la Pontificia
Universidad Católica Argentina (UCA), Argentina. Correo electrónico: maximilianobarreto@uca.edu.ar
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Abstract
In the summer of 2003-2004, the gas crisis with Chile, which involved the cut-off of
Argentine natural gas supply to that country, highlighted the existence of a domestic problem
in Argentina with implications for its foreign policy. The objective of this article is to
investigate how this issue became a part of the Argentine foreign policy agenda during those
years. To achieve this, a qualitative research strategy was followed, focusing on the energy
issue and using primary and secondary sources. The data collection techniques employed
were: i) document-based observation, and ii) internet and archive-based research. Regarding
the data analysis techniques, the following were utilized: i) documentary analysis, ii)
descriptive statistical analysis, and iii) content/discourse analysis. As a hypothesis, it was
argued that "the possibility of energy shortage was internalized by the government as a threat
to the economic program, which prioritized the energy issue as a problem on the
government's agenda and influenced foreign policy, integrating it as a matter of external
agenda.
Keywords: Foreign policy, Energy, External agenda, Argentina.
TRABAJO RECIBIDO: 29/9/2023 TRABAJO ACEPTADO: 22/5/2024
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
Introducción
A poco tiempo de iniciar el siglo XXI, en Argentina se evidenció la existencia de un
problema en el sector energético nacional ─hoy en día pendiente de ser resuelto─ que
impactó en diversas áreas de las políticas públicas, siendo una de ellas la política exterior. El
corte en el suministro de gas natural argentino a Chile en el verano 2003-2004 fue uno de los
hitos que simbolizó contundentemente este proceso. En la literatura de las Relaciones
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Internacionales se encuentran abundantes trabajos que estudian las implicancias que la
política exterior argentina sufrió en diversos planos y dimensiones al calor del problema
energético en tanto condicionante doméstico a lo largo de los años. Por ejemplo, ciertos
abordajes recorren las nuevas vinculaciones internacionales que el país asumió ante la
escasez de combustibles para el abastecimiento interno como ser mediante las compras de gas
natural a Bolivia y las importaciones de fueloil y gasoil vía la intermediación venezolana a
partir de 2004 o, más adelante, en 2008, a través de las compras de gas natural licuado (GNL)
a proveedores extra regionales. Siguiendo con las ilustraciones, otras líneas de análisis se
enfocan en las relaciones bilaterales que se vieron tensionadas por la restricción a las
exportaciones de gas natural (el caso de Chile) o, en 2012, ante la expropiación por parte de
Argentina de las acciones de la petrolera trasnacional Repsol YPF, etc.
Ahora bien, analíticamente, cabe decir que dichas aproximaciones se interesan en las
consecuencias de la condicionalidad. Dada esta situación, el presente artículo busca aportar al
estudio de una instancia previa a las consecuencias o efectos, la cual refiere al mecanismo
que explica la relación entre el problema energético y la política exterior. De este modo, los
interrogantes en torno a los que gira este trabajo son: ¿cómo emergió la problemática
energética? y ¿de qué manera se constituyó en un tema de la agenda del gobierno y de la
política exterior argentina?
Rastrear la respuesta a estas preguntas implica dirigir la mirada hacia la década del ‘90 en
donde se realizaron cambios de fondo en el sector energético en el marco de las reformas del
Estado emprendidas por el gobierno de Carlos Menem (1989-1994/1995-1999). Al promediar
dicha década diversos indicadores como la producción petrolera, la perforación de pozos
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exploratorios y de avanzada de petróleo y gas natural, el horizonte de reservas
hidrocarburíferas y el volumen de las exportaciones de gas natural, presentaron
comportamientos preocupantes. A modo ilustrativo, en 1996 y 1997 se observó un fuerte
descenso en la actividad exploratoria de yacimientos gasíferos, que cayó de 165 pozos
exploratorios en 1994 a 94 en 1997, debido al freno en inversiones sobre este tipo de
actividades de riesgo (Gadano, 1998, p. 33). Evidentemente, en un país con una matriz
energética dependiente de recursos hidrocarburíferos, los indicadores clarificaron la presencia
de un escenario que, hacia fines de los ‘90 e inicios del año 2000, desde la perspectiva de las
políticas públicas se aproximó a aquello que los estudiosos definen como una “situación
problemática”. Fue un momento donde la problemática permaneció “subterránea”, sin
ingresar en la agenda de la sociedad y mucho menos en la gubernamental, solo siendo
atendida por algunos actores. Debido a la profunda crisis que eclipsó a Argentina en esos
años, otros temas como la desocupación, la pobreza, el hambre, la falta de credibilidad en la
clase política, la necesidad de salir del default y la renegociación de la deuda externa,
concentraron la atención social y política. Cabe decir que en aquel escenario el abandono del
régimen de la Convertibilidad, la suspensión del pago de la deuda externa y una serie de
medidas de política económica de alcance macro y microeconómico al amparo de leyes de
emergencia propiciaron un cambio en la orientación general de las políticas del Estado que se
distanció del esquema neoliberal imperante hasta el momento. En el gobierno interino de
Eduardo Duhalde (2002-2003) se comenzó a ensayar un nuevo modelo de desarrollo que
apuntó a eliminar o compensar a través de la intervención del Estado las fallas del mercado,
ejerciendo un papel promotor de las actividades productivas, considerando al mercado interno
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como el motor del crecimiento, entre otros rasgos (Actis et al., 2016, p. 194). En este marco
de políticas, la situación problemática energética fue ampliando su alcance: por ejemplo,
hacia el año 2002 comenzó a escasear el gasoil y el gas licuado de petróleo (GLP). En efecto,
la situación adquirió otros rasgos y ascendió en la escala de prioridades de la agenda
gubernamental definiéndose como un “problema” de agenda propiamente dicho. Con el
arribo de Néstor Kirchner a la presidencia en mayo de 2003 y, parafraseando a Aguilar
Villanueva, la problemática energética paulatinamente fue modelada como una construcción
lógica planteada y estructurada de modo tal de ser abordable gubernamental y socialmente
con los recursos intelectuales, legales, fiscales, políticos y administrativos a disposición
(1993, pp. 59-61). Dado que el nuevo gobierno propuso que el modelo desarrollo debía
centrarse en lo productivo, en el empleo y en la equidad de la distribución del ingreso, la
posibilidad de interrupción del suministro energético se internalizó como una amenaza que
podría lesionar las perspectivas de crecimiento económico y, por añadidura, la gobernabilidad
generando más pobreza, hambre, exclusión y conflictividad social (Kirchner, 2004, enero).
Así, ante la restricción de gas natural y electricidad
1
en el verano de 2003-2004, el gobierno
de Kirchner (2003-2007) decidió privilegiar el abastecimiento interno: era prioritario
consolidar las perspectivas de crecimiento económico, siendo la energía un factor esencial
para este cometido. A partir de allí, la política exterior en tanto política pública fue
condicionada por un conjunto de factores del sector energético, repercutiendo en los vínculos
del país con diversos actores internacionales.
Metodológicamente, se propone una investigación de tipo transversal en el marco de una
estrategia general de carácter cualitativa donde la problemática energética es la variable
1
En gran medida producida en centrales térmicas con empleo de gas natural.
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independiente y la política exterior argentina es la variable dependiente. Asimismo, se
incluyen dos variables intervinientes: “visión del gobierno” y “agenda de gobierno”. Estas
últimas se añadieron debido a que la relación entre las variables principales fue pensada como
una “teoría” en los términos de Van Evera (2002, p. 16), esto es, una relación conjeturada
entre dos fenómenos y el mecanismo que explicita cómo ocurre la relación de
condicionalidad. En este sentido, la condicionalidad de la problemática energética sobre la
política exterior estuvo mediatizada por las variables intervinientes mencionadas. En cuanto a
la operacionalización, se realizó del siguiente modo. La variable independiente se conformó
por dos dimensiones: física y económica, las cuales emplearon indicadores energéticos
(cuantitativos y materiales). Para la primera dimensión, los indicadores fueron: producción de
fuentes primarias y secundarias (incluyendo producción por áreas), reservas hidrocarburíferas
(incluyendo reservas por áreas), horizonte de reservas hidrocarburíferas y oferta interna de
fuentes primarias y secundarias. La segunda, incluyó indicadores proxy del nivel de
inversiones de riesgo ─dada la dificultad en contar con series sobre dicho indicador─ como:
nivel de producción hidrocarburífera por área, nivel de reservas hidrocarburíferas por área,
perforación de pozos exploratorios y de avanzada hidrocarburíferos y porcentaje de éxito de
la actividad exploratoria. Asimismo, se incluyeron las importaciones y exportaciones de
recursos como indicadores proxy del carácter económico de la problemática energética.
Respecto a la variable dependiente, la operacionalización se realizó a través de dos
dimensiones: la político-diplomática y la económica-comercial, que compartieron el mismo
indicador que registró las acciones del gobierno en relación con otros actores internacionales
(los índices de dicho indicador fueron: carácter de la acción, agencia/s, contraparte/s,
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objetivo/s e instrumento). Dicha variable, presentó componentes materiales e ideacionales.
En cuanto a las variables intervinientes, la primera de ellas (“visión del gobierno”) cumplió la
función de captar las primeras impresiones de los tomadores de decisiones respecto a la
problemática energética, a través de indicadores ideacionales. En otras palabras, los
indicadores de ésta revisten un carácter subjetivo ya que informan datos nutridos por el
sistema de ideas, creencias y percepciones de quienes formulan las políticas públicas. La
dimensión general de la variable captó la cosmovisión política del gobierno; la sectorial, el
enfoque que se tuvo de la parcela de la realidad que representa lo energético y, la específica,
captó las primeras apreciaciones que se tuvo sobre la problemática. Asimismo, cabe decir que
se incorporaron indicadores para recabar la valoración de la oposición, los empresarios y el
sector académico-especializado debido a que, si los indicadores anteriores no arrojan datos
sobre la visión del gobierno (el gobierno no considera la problemática), desde el punto de
vista de las políticas públicas es relevante contar con la apreciación de otros actores. La
segunda variable interviniente (“agenda de gobierno”) cumplió la función de captar las
impresiones de los tomadores de decisiones respecto a la problemática energética al
configurarse como un problema de la agenda gubernamental. Al igual que la anterior se
compuso de indicadores ideacionales.
Estas herramientas, permitieron construir la hipótesis de investigación la cual afirma que “la
posibilidad de desabastecimiento energético se internalizó en la visión del gobierno como una
amenaza sobre el programa económico, jerarquizó al tema energético como problema de la
agenda gubernamental y condicionó la política exterior, integrándose como un asunto de la
agenda externa”.
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En cuanto a las fuentes, cabe decir que se emplearon recursos primarios y secundarios siendo
las técnicas de recolección de datos i) la observación basada en documentos y ii) la
investigación basada en Internet y archivo. En lo referido a las técnicas de análisis de datos,
se empleó i) el análisis documental; ii) el análisis estadístico descriptivo y iii) el análisis de
contenido/discurso.
Finalmente, el artículo se compone de los siguientes apartados. La próxima sección, por un
lado, inserta el trabajo en la literatura académica de las RRII acerca de los estudios sobre la
formación de la agenda gubernamental y los temas energéticos y, por otro lado, presenta los
conceptos escogidos. Luego, el primer apartado de carácter empírico analiza la problemática
energética con anterioridad al gobierno de Néstor Kirchner, mientras que el apartado restante
se dedica al estudio de la problemática cuando ingresa a la agenda de gobierno,
condicionando la política exterior. Por último, el artículo cierra esbozando reflexiones acerca
del recorrido teórico-empírico y la sustentación de la hipótesis.
I. Los temas de agenda y energéticos en la literatura
Durante mucho tiempo los estudios acerca de la formación de la agenda de gobierno
permanecieron alejados de las RRII dada la hegemonía de la visión realista que desconsidera
lo que ocurre al interior del Estado. Hacia los años ‘60 y ‘70 aparecieron trabajos que
abrieron nuevos caminos al respecto. Es el caso de la teoría del linkage (también llamado
“enfoque interactivo”) que propuso estudiar la política exterior considerando los planos
nacional e internacional simultáneamente y cuyo principal representante es James N. Rosenau
con su trabajo pionero: Pre-theories and theories of foreign policy (1966). Sin embargo,
aunque Rosenau fue caratulado como el teórico clásico de la política exterior, el lugar de sus
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ideas en la literatura de las RRII fue declinando, en gran parte porque no se produjo la
esperada teoría general de la política exterior (Hazleton, 1987, p. 15). Por otro lado, dentro de
la llamada Innenpolitik theory o teoría doméstica de la política exterior que enfatiza el
proceso de formación de las políticas y no los atributos del Estado o su ubicación relativa, se
encuentra otro ejemplo señero: la propuesta de Graham T. Allison en su obra “La esencia de
la decisión” de 1971 donde construye modelos de toma de decisiones por parte de
organizaciones gubernamentales. Más adelante, el realismo neoclásico hizo lo propio al
postular una articulación entre variables domésticas y exógenas a la hora de explicar el
comportamiento exterior de un Estado. Resulta clave la distinción entre gobierno y nación en
el entendimiento de que son los dirigentes y no las naciones los que enfrentan la realidad
internacional en un contexto en que la propia estructura estatal impone restricciones (Zakaria,
2000, pp. 20-21). Asimismo, aparecieron estudios más específicos que asumieron a la política
exterior como política pública (Ingram y Fiederlein, 1988). En Argentina, tras la
redemocratización se dio un primer paso en esa dirección con la introducción del punto de
vista político y económico por sobre la tradicional perspectiva jurídica que había primado en
los análisis anteriores. Por otro lado, más cerca en el tiempo los abordajes han comenzado a
crecer en investigaciones que adoptan plenamente la perspectiva de la política exterior como
política pública (Busso, 2016c). Cabe destacar que estas indagaciones han puesto de relieve
la dificultad de entender a la política en cuestión utilizando marcos conceptuales del
mainstream ya que estos presentan un esquema institucional donde los actores, sus
interacciones y su capacidad de impacto en la formulación de la política exterior difieren
significativamente de lo que acontece en Latinoamérica, en general, y Argentina, en
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particular (Busso, 2016c). Este último aspecto sumado a que el desarrollo teórico de las RRII
ha sido relativamente limitado en el campo de la política exterior, condujo a que numerosas
investigaciones recurrieran a marcos teóricos provenientes de otras disciplinas como la
sociología política clásica (Soares De Lima 1994, como se citó en Busso, 2016a y b).
Dadas estas consideraciones, para estudiar la formación de la agenda de la política exterior
argentina frente a la problemática energética se escogió la propuesta de Celso Lafer (2002)
quien entiende que la política exterior como política pública tiene la tarea de traducir
necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el poder de control de una
sociedad sobre su destino. Esta definición habilita pensar a la política exterior como política
pública y explicita una función específica con peso en la hipótesis: dicha política debe estar
guiada por la meta de trabajar a nivel internacional para contribuir a la solución de los
problemas, necesidades e intereses locales (Lafer, 2002 como se citó en Busso, 2016b, p. 12).
Además, se acudió a la Ciencia Política para definir política pública –en tanto sinónimo de la
política estatal pero diferente a la política de Estado– como:
un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita
la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De tal
intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada
orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del
proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión (O’Donnell y
Oszlak, 1995, pp.112-113).
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De esta disciplina también se tomaron los siguientes conceptos. En primer lugar, la idea de
“situación problemática” definida como “hechos vividos u observados por los sujetos que, al
referirlos a sus cuadros valorativos, arrojaban conclusiones negativas de reprobación y
malestar” (Aguilar Villanueva, 1993, p. 58). Se optó por esta conceptualización pues permitió
expresar la lectura inicial que los tomadores de decisiones hicieron sobre el tema energético.
Además, se acudió al concepto de “problema” para referir al ascenso de la situación
problemática en la escala de prioridades de la agenda gubernamental. Aguilar Villanueva,
define a los problemas como construcciones lógicas planteadas y estructuradas, de manera
que sean gubernamental y socialmente abordables con los recursos intelectuales, legales,
fiscales, políticos y administrativos a disposición (1993, pp. 59-61). Por último, se recurrió al
concepto “agenda de gobierno” entendida como “el conjunto de problemas, demandas,
cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su
acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han
considerado que tienen que actuar” (Aguilar Villanueva, 1993, p. 29).
Ahora bien, en cuanto al estado de la reflexión sobre temas energéticos en las RRII, pueden
observarse dos cuestiones. Por un lado, i) en términos de la teoría de la disciplina, la energía
ha recibido atención en segundo plano, por lo cual su entendimiento varía dependiendo de la
perspectiva de análisis adoptada. Así, por ejemplo, los estudios de Michael Klare sobre el
petróleo y la política de Estados Unidos pueden caratularse como realistas mientras que los
aportes de Thijs Van de Graaf y Benjamin Sovacool en Global Energy Policy constituyen
aproximaciones desde el institucionalismo liberal. Por su parte, los denominados “estudios de
seguridad” no incluyeron de manera expresa la noción de “seguridad energética”, por lo cual,