Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 137, junio 2023, pp. 5-24
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
Cooperación europea, gobernanza e inserción en los países andinos
Juan Pablo Salazar
*
Resumen
El expansionismo de la Unión Europea (UE) ha venido acompañado de la cooperación para el desarrollo
como herramienta política. En este artículo se analiza cómo la UE ha utilizado la ayuda internacional para
insertarse en los países andinos, y poco a poco penetrar sus mercados y avanzar hacia el establecimiento
de una zona de libre comercio. A través de las justificaciones altruistas, que usualmente van junto a las
donaciones y asistencia, el bloque europeo ha podido fortalecer las relaciones y nexos de amistad con los
beneficiarios de sus programas; y de esta manera forjar una reputación de ser un socio justo y ético. En la
presente investigación se realiza un análisis histórico de cada una de las etapas por las que han atravesado
las relaciones de comercio y la cooperación entre ambas partes, empezando en los años 70. En un mundo
en el que no existe una sola potencia líder a nivel internacional, ya no se puede hablar de una hegemonía
absoluta, sino de gobernanza de distintos espacios. En este sentido, la ayuda para el desarrollo es una
herramienta que sirve para gobernar, liderar e incidir.
Palabras claves: Unión Europea, cooperación, gobernanza, países andinos.
Abstract
The expansionism of the European Union (EU) has been accompanied by development cooperation as a
political tool. This article analyzes how the EU has used foreign aid to insert itself into Andean countries,
and gradually penetrate their markets to move towards the establishment of a free trade area. Through
altruistic justifications that come along with donations and assistance, the European bloc has been able to
strengthen its relations and friendship ties with the beneficiaries of its programs; thereby building a
reputation as a fair and ethical partner. This research presents a historical analysis of each of the stages
through which trade relations and cooperation between both parties have gone through, beginning in the
70s. In a world where there is not a single leading power at the international level, one can no longer
speak of absolute hegemony, but of governance of different spaces. In this sense, development assistance
is a tool that can be used to govern, lead and influence.
Keywords: European Union, foreign aid, governance, Andean countries.
TRABAJO RECIBIDO: 01/02/2023 TRABAJO ACEPTADO: 30/03/2023
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
*
PhD (c) en Estudios Internacionales (FLACSO, Ecuador); Máster en Gobernanza y Políticas Públicas
(Universidad de Queensland, Australia); docente de la Universidad Hemisferios (Ecuador). Correo
electrónico: jupsalazarfl@flacso.edu.ec
La investigación fue realizada como parte de la tesis del Doctorado Estudios Internacionales de FLACSO
Ecuador, que se encuentra en proceso de revisión. Agradezco a Jaime Estay de la Benemérita Universidad
Autónoma de Puebla y a Ernesto Vivares de FLACSO Ecuador por sus comentarios sobre este trabajo.
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Introducción
Cada superpotencia elige sus propias estrategias de inserción en el mundo, por lo que puede
hacer uso de diversos mecanismos de relacionamiento. Estados Unidos ha preferido el uso del
poder duro, vinculado al intervencionismo militar y los condicionamientos de la banca
multilateral al momento de otorgar créditos. Su cooperación ha sido un complemento a las
decisiones geopolíticas y económicas y ha estado ligada a la consecución de sus intereses; por
ejemplo, la lucha contra el comunismo. En este sentido, la ayuda estadounidense se ha enfocado
en aquellos países que comparten una mirada liberal y democrática.
China, por su parte, ha decidido utilizar estrategias mercantilistas, que condicionan la
asignación de créditos o donaciones a la compra de bienes y servicios. A diferencia de Estados
Unidos, China no solicita a sus socios la implementación de reformas político económicas o
ajustes estructurales. Un país puede ser democrático, autoritario, liberal o proteccionista, sin que
esto condicione las buenas relaciones con el gigante asiático. La cooperación China es
usualmente un aspecto añadido al comercio e inversiones en infraestructura (Morasso, 2016, pp.
164–165), por lo que suele ser considerada como una forma de impulsar a sus empresas.
La ayuda europea no ha estado libre de condicionamientos, pero se ha basado en intervenciones
menos impositivas que aquellas de Estados Unidos. Por esta razón, suele llamarse a la Unión
Europea (UE) como “poder civil, normativo, ético o superpotencia silenciosa”(Orbie, 2012, p.
30). En este caso, la cooperación ha sido utilizada para tener una mayor presencia en el mundo y
por lo tanto una mayor capacidad deactuar (Hettne y Söderbaum, 2005). El presente artículo
busca analizar cómo la UE utiliza la cooperación como instrumento de inserción internacional y
para la construcción de relaciones con nuevos socios, específicamente con los países andinos.
En un orden mundial multipolar (en el que no existe un solo líder global o hegemón), la
cooperación resulta ser una herramienta política que tiene diferentes particularidades,
dependiendo quién la utiliza.
En este trabajo, se utiliza el Método de Estructuras Históricas de Robert Cox y el Análisis de
Discurso desarrollado por Isabela Fairclough y Norman Fairclough (2012, 78-79). A través del
primero, se identifican períodos de corta duración (que pueden ser décadas), en que priman
algunas ideas sobre el desarrollo y la ayuda internacional europea. El segundo, sirve para
contrastar los elementos discursivos de la cooperación durante cada período, con los resultados
y las contradicciones de las acciones desarrolladas. La información empírica es tomada de
fuentes documentales y entrevistas, y se combina con estadísticas descriptivas.
El análisis de la ayuda europea en los países andinos se divide en cuatro secciones. En la
primera, y en base a algunos conceptos de la teoría neogramsciana, se estudia el contexto de la
cooperación internacional como herramienta hegemónica, que ha sido empleada por actores
como Estados Unidos, China y la UE. En la segunda sección, se analiza la cooperación durante
los años 70 y 80, que fue utilizada para iniciar y facilitar las relaciones con los países andinos.
Luego, se estudia el período comprendido de 1990 al 2005, en que el bloque europeo promovió
con fuerza el discurso liberal y las ideas de mercado. Finalmente, se examina el período del
2006 al 2020, en que se impulsó y negoció la firma de un acuerdo comercial. En cada una de las
secciones, se aprecia que el incremento en los montos de cooperación ha ido de la mano con la
profundización de las relaciones comerciales.
1. La cooperación como herramienta hegemónica
Varios autores coinciden en que la cooperación internacional cobró gran relevancia a partir de la
declaración del presidente Truman en 1949, durante su discurso de toma deposesión (Jakupec,
2018, p. 23; Lemus Delgado, 2017, p. 36). Truman tenía una mirada con un tinte no sólo
altruista de la ayuda sino también geopolítico, ya que consideraba que Estados Unidos tenía la
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responsabilidad de compartir su bienestar con los países en desarrollo y de trabajar en la lucha
contra el comunismo. La cooperación sirvió al país norteamericano para apoyar la
reconstrucción de sus socios europeos y también para consolidar una alianza antisoviética
(Jakupec, 2018, p. 23). A través del Plan Marshall se entregaron cerca de 12,7 millones de
dólares, lo que equivaldría a 147 mil millones de dólares en la actualidad (Runde, 2017). Este ha
sido el mayor despliegue de recursos que ha hecho un solo donante en la historia.
La ayuda estadounidense permitió de alguna manera el nacimiento del bloque europeo como
una nueva superpotencia. Al respecto Hernandez, Moreno Juste, Alija Garabito et al.
mencionan lo siguiente: “Estados Unidos[fue] un firme partidario de la creación de instituciones
supranacionales europeas porque en ellas veía un elemento coincidente con su estrategia
defensiva y por ello [adoptó] una actitud favorable hacia la integración europea desde 1947” (p.
242). La oposición estadounidense pudo haber frenado la constitución de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA), la Comunidad Económica Europea (CEE) y la
Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM);creadas en a través de los tratados de
París en 1951 y de Roma en 1957 (Hernandez et al., 2018, p. 242).
1
La CEE se convirtió en el eje fundamental de la integración europea, en cuyo seno se crearon
algunas de las instancias que se mantienen hasta la actualidad. Entre ellas están la Comisión
Europea y la Corte Europea de Justicia. Posteriormente, la CEE, la CECA y EURATOM se
fusionaron en una sola institución, la UE, mediante el Tratado de Maastricht de 1993 (Gómez
Cordero, 2015, pp. 2–3). Desde entonces, el regionalismo pasó a ser un hito en las relaciones
internacionales, ya que dio origen a un nuevo tipo de actor global con capacidad de agencia
propia. A pesar de que Estados Unidos apoyó la reconstrucción de Europa con fines estratégicos
y defensivos, en realidad terminaría creando un contrapeso a su hegemonía, como se analiza en
este documento.
Acorde a Cox (1986), la hegemonía va más allá de la dominación, ya que abarca al “poder
material, la imagen colectiva del orden mundial y las instituciones que administran el orden” (p.
152) . En este sentido, Estados Unidos no solo ha dominado el mundo a través de sus
capacidades económicas y militares, sino también de su ideología y de las instituciones que se
fundaron luego de la Segunda Guerra Mundial. La ideología americana se relaciona con el
sistema económico liberal; la promoción de la democracia; los derechos humanos; el
predominio del inglés como lengua principal de la diplomacia y los negocios internacionales;
entre otros aspectos. Además, entre las instituciones que han apoyado el ascenso de Estados
Unidos como hegemón están el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la
Organización de las Naciones Unidas, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN),
entre otras. En todas ellas, el país norteamericano ha tenido una cuota de poder más grande que
la del resto de miembros.
Desde hace varios años (y de manera más marcada luego del fin de la Guerra Fría) han existido
espacios dejados por Estados Unidos en el tablero internacional, que ponen en duda la
existencia de un solo hegemón. Por esta razón, se empezó a hablar de gobernanza y no de una
hegemonía. La gobernanza hace referencia al liderazgo ejercido por áreas, entre las que se
encuentran la seguridad, la economía, la cooperación para el desarrollo, entre otros. Incluso
dentro de ámbitos como el económico pueden existir varios líderes globales, especializados por
sectores, tales como banca, farmacéutica, nanotecnología o robótica, por mencionar algunos
ejemplos. La hegemonía y la gobernanza pueden ser consideradas como dimensiones
interrelacionadas, aunque no iguales, tal como se expresa en la figura 1 (Peng2018, pp. 54–55).
Mientras la hegemonía es sistémica, la gobernanza puede ser sectorial. Al hablar de gobernanza
1
En la literatura académica también suele llamarse a las tres organizaciones como las Comunidades
Europeas o la Comunidad Europea.
7
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global, se hace referencia a un aspecto particular de las relaciones internacionales, por ejemplo,
la gobernanza en temas ambientales.
Figura 1.
La relación entre la hegemonía y la gobernanza
Fuente:Elaboración propia.
Aunque en materia de seguridad Estados Unidos sigue siendo la potencia dominante en el
mundo, en comercio y cooperación tanto China como la Unión Europea han cobrado mucha
relevancia en las últimas décadas. Cada una de ellas tiene una mirada particular de cómo deben
funcionar las relaciones internacionales y qué tipo de instituciones son las que ejercen un
liderazgo. Por ejemplo, la UE impulsa la democracia liberal (al igual que Estados Unidos) y ha
hecho mucho énfasis en la construcción de organismos regionales. Al respecto, Molano Cruz
(2017) menciona que el bloque europeo busca construir un mundo de regiones, en que hay otros
actores relevantes además de los Estados westfalianos. Aunque este artículo no se centra en el
apoyo europeo a procesos de integración de países, las regiones son parte del imaginario de
orden mundial que busca construir Europa.
La cooperación para el desarrollo ha sido una herramienta útil en el proceso de expansión e
internacionalización de la UE. Parte de su liderazgo o gobernanza se basa en la utilización de la
ayuda para crear un imaginario de sí mismo como un actor benevolente, y así tener una mayor
capacidad de negociación de acuerdos internacionales. En el mundo de los negocios resulta más
fácil sentarse primero a hablar de programas de cooperación que de asuntos comerciales. Al
respecto, Gabriela Rosero, ex Secretaria Técnica de Cooperación del Ecuador, menciona lo
siguiente “[La cooperación] es la cara más amable de las relaciones internacionales, y a su vez
[sirve para] hacer la primera entrada para relacionarse con un país” (comunicación personal, 18
de noviembre de 2019). De manera muy general, podría decirse que para la parte europea no
existe cooperación sin relaciones comerciales y diálogo político; excepto en sus programas de
asistencia humanitaria.
Es así que los programas de ayuda del bloque europeo iniciaron mucho antes de que existan los
27 miembros que conocemos en la actualidad (28 antes de la salida de Gran Bretaña). Sus
primeras iniciativas trataron de mantener los vínculos con sus ex colonias de África, Caribe y el
Pacífico (ACP), que empezaron a independizarse en los años 60. Entonces, la CEE suscribió
convenios de intercambio comercial y cooperación con 18 países, conocidos como los acuerdos
de Yaoundé, que iniciaron en el año 63 (Farrell, 2010, p. 245). Los recursos asignados a los
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beneficiarios fueron entregados a través del Fondo de Desarrollo Europeo (FDE) y del Banco
Europeo de Inversiones (BEI), creados a partir del Tratado de Roma de 1957. Con el acceso de
Gran Bretaña a la Comunidad Europea, estos arreglos fueron precedidos por los convenios de
Lomé y Cotonou en sus distintas etapas(A. Cox, Koning, Hewitt, Howell, & Marr, 1997, p. 9),y
se extendieron a más de 70 países (Farrell, 2010, p. 245).
Los primeros convenios de cooperación y comercio fueron de carácter asimétrico, por la
diferencia de capacidades de las partes negociadoras. Tales instrumentos sirvieron
principalmente para defender los intereses europeos en materia comercial y política en países de
ACP. Es así que los seis Estados de la entonces CEE pudieron tener acceso a materias primas
agrícolas y mineras a bajo costo (Hurt 2003, 163-64). Mientras en 1969 el 72% de los productos
exportados desde ACP eran bienes primarios, el 85% de los bienes exportados por la CEE
fueron industrializados (Holland, 2002, p. 30). De esta manera se replicaron las inequidades del
intercambio entre un norte desarrollado y una periferia subdesarrollada. A pesar de que la parte
europea ha utilizado mecanismos de relacionamiento que tienden más al consenso que a la
imposición (como en el caso estadounidense), sus políticas han estado históricamente ligadas a
sus intereses comerciales.
A finales de los años 60 e inicios de los 70, la CEE amplió su cooperación hacia el Mercado
Común Centroamericano y el entonces Grupo Andino, actualmente Comunidad Andina de
Naciones (CAN). También inició la cooperación con varios países de Sudamérica, entre los que
estaban Ecuador, Colombia, Perú y Bolivia. Venezuela también formaba parte del Grupo
Andino, y a pesar de que no recibió recursos de donaciones
2
, sí se benefició de preferencias
arancelarias. En las siguientes secciones se profundiza el estudio de la cooperación con los
países andinos. La llegada de los programas de filantropía europea al continente americano
marcó la transición de una Europa que seguía el liderazgo estadounidense a un bloque en busca
de mayor liderazgo y protagonismo.
2. Los primeros años de la cooperación europea con los países andinos
Durante los años 70 y 80, la ayuda internacional europea en América Latina fue principalmente
bilateral (Giacalone y Bustamante, 2015, p. 334). En las décadas anteriores no hubo mayor
relacionamiento con países latinoamericanos por varias razones. Una de ellas fue debido a la
fuerte presencia de Estados Unidos en la región, que incluso era considerada como su patio
trasero. Otra de las razones fue la falta de cohesión y supranacionalidad de la Comunidad
Europea. Sobre la débil institucionalidad del bloque europeo Kissinger se preguntaba “¿a quién
deberíamos llamar si queremos hablar con Europa?” (Freres, 2000, pp. 63-64). Finalmente, está
el hecho de que las prioridades de cooperación y comercio de los países europeos estaban
enfocadas en sus ex colonias africanas(Vacas Fernández, 2009, p. 177). A pesar de que América
Latina y la subregión andina no tuvieron mucha relevancia para la región europea, las dos
décadas mencionadas sellaron el inicio de las relaciones que se mantienen hasta la actualidad.
Los objetivos y principios de cooperación en América Latina fueron los mismos que la UE
utilizó en África, Caribe y el Pacífico (ACP), de donde parten las primeras sospechas de que sus
relaciones resultaron bastante disparejas. En palabras de Grilli (1993), es casi como si se
hubiera hecho uso del “viejo vino colonial en un nuevo envase” (pp. 35). En los Art. 131 y 132
del Tratado de Roma de 1957, se justifica la cooperación como el compromiso de Europa de
contribuir con el desarrollo económico, social y cultural de los países asociados y de sus ex
colonias. Los problemas del subdesarrollo se centraron básicamente en la falta de recursos de
los países del sur y en los incipientes niveles de comercio (CEE 1957). Por lo tanto, las
2
Principalmente debido a que sus niveles de desarrollo eran mayores a los de sus vecinos.
9
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soluciones frente a estos problemas se redujeron a las inversiones, los fondos de cooperación y
al mejoramiento de las relaciones comerciales con Europa.
En base a esta mirada del desarrollo se otorgaron reducciones arancelarias a países andinos,
como uno de los primeros mecanismos de cooperación para el comercio. Para ello, se firmaron
los instrumentos conocidos como Acuerdos de Primera Generación que abarcaban pocos
sectores de la economía, por lo que eran considerados no preferenciales. Ambas partes se dieron
el trato de Nación Más Favorecida, tema que ya estaba cubierto por el Art. I del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés). Los acuerdos
con Colombia se enfocaron en los textiles; con Ecuador y Bolivia en las artesanías; y con Perú
en ambos aspectos(Kowald, 1998, p. 292). Tales acuerdos trajeron pocas ventajas para los
países andinos, debido a que la mayoría de los sus productos con potencial de exportación no
fueron tomados en cuenta.
Además de los beneficios arancelarios obtenidos a través de los acuerdos bilaterales, los países
andinos tuvieron acceso al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), de cobertura global que
entró en vigor en el año de 1971. Al respecto, Estay y Sotomayor (1992) mencionan lo
siguiente:
El sistema ha sido considerado, por la Comunidad Europea y por otros países del
capitalismo desarrollado, como una concesión unilateral, con lo cual han hecho con él
un manejo discrecional de acuerdo a sus propias condiciones económicas y a los
problemas específicos por los que estén atravesando (pp. 91-92).
En el caso de los textiles, se podía acceder a las preferencias únicamente si los exportadores
suscribían un Acuerdo Voluntario de Exportaciones y se sujetaban a las Normas de Origen
(Grilli, 1993, pp. 253-254).
3
A excepción de Venezuela, los países andinos tuvieron limitados
beneficios del SGP en sus primeros años de implementación, cuyas concesiones resultaron ser
poco representativas en relación al total de las exportaciones nacionales (véase tabla 1).
Tabla 1.
Uso porcentual del SGP en los países andinos durante los años 70 y 80
Uso del SGP Cobertura del SGP
Export. SGP sobre
export. totales
Año 76 80 86 76 80 86 76 80 86
Venezuela 66 70 66 78 85 83 21 24 17
Colombia 28 56 54 17 17 6 4 9 3
Ecuador 36 18 47 10 43 15 3 8 7
Perú 37 44 61 56 63 74 6 7 14
Bolivia 37 44 46 89 94 22 2 2 2
Países andinos 41 46 55 50 60 40 7 10 9
América Latina 44 48 45 38 48 47 10 13 12
Otros PVD* 27 32 36 84 78 70 5 7 15
Fuente: Información extraída de Estay y Sotomayor (1992, p. 91).
*Países en vías de desarrollo.
Otro mecanismo que utilizó la CEE para cooperar con los países andinos fue la asignación de
recursos de donaciones. Las primeras reflexiones sobre este tema se resumen en el documento
3
Ambas medidas tienen por objeto el limitar la cantidad de productos que se envían de un país a la
Comunidad Europea. La contradicción en este caso es que se otorgaba una preferencia y por otro lado los
exportadores se comprometen a limitar el uso de dicha preferencia.
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llamado Development Aid. Fresco of Community Action for Tomorrow de 1974. Aquí se habló
de la necesidad de distribuir los recursos de los países industrializados a través de ayuda
financiera, y de proveer asistencia técnica e industrial para que aquellos considerados como “los
nuevos ricos” alcancen su desarrollo pleno. Con esto se hacía referencia a los Estados asiáticos
y latinoamericanos que exportaban hidrocarburos. El documento refleja la preocupación por el
alto costo que habían alcanzado las materias primas a mediados de los años 70, por lo que se
consideraba necesaria una estabilización de precios (Comisión de las Comunidades Europeas
1974, p. 8). Los primeros acuerdos de cooperación y comercio trataban de cierta manera de
garantizar la provisión de materias primas para Europa, en una época en la que los países del
Sur habían incrementado su poder negociador.
En el año de 1983 se firmó el primer Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Europea y el
Grupo Andino, que es considerado un Acuerdo de Segunda Generación. A diferencia de los
de Primera Generación, que eran netamente comerciales, se tomó en cuenta a la cooperación y
las relaciones políticas. Algunos de los asuntos considerados fueron inversiones, integración
regional, promoción de empresas y organizaciones, cooperación para temas productivos e
industriales, facilitación financiera, entre otros. Tras la suscripción del nuevo acuerdo se
incrementaron los fondos de cooperación, tanto a nivel bilateral como subregional (véase tabla
2).
4
Las concesiones comerciales siguieron estando sujetas a decisiones de la parte europea
(Consejo de las Comunidades Europeas y Comisión del Acuerdo de Cartagena 1983). De aquí
partieron algunos compromisos de cooperación entre los países del Grupo Andino y la
Comunidad Europea.
Tabla 2.
Cooperación bilateral de la CEE a los países andinos (en millones de ecus)
País 1976-80 1981-85 1986-89 Total
Bolivia 8,7 54,9 25,6 89,2
Colombi
a
— 7,9 — 7,9
Ecuador 2,9 5,9 9 17,8
Perú 3,5 11,6 21,4 36,5
Total 15,1 80,3 56 151,4
Fuente: Información extraída de Comisión de las Comunidades Europeas (1990, p. 15).
En las primeras décadas, las facilidades para el comercio y cooperación que recibieron los
países latinoamericanos y andinos fueron mucho menores a las que se concedieron a países de
ACP. Entre 1976 y 1980, la Comunidad Europea asignó cerca de 3462 millones de ecus
(moneda anterior al euro)de donaciones para 46 países de África, Caribe y el Pacífico
(Comisión de las Comunidades Euorpeas 1986, 15).
5
En Sudamérica, los únicos que recibieron
fondos de cooperación durante el mismo período fueron Ecuador, Perú y Bolivia, por un valor
de 15,1 millones de ecus en total(véase tabla 2). Los montos asignados por región evidenciaban
las prioridades y compromisos europeos de aquel entonces.
4
Un tema que quedó fuera de las negociaciones de cooperación durante los años 80 fue la deuda de los
países andinos.
5
El monto de cooperación planificado para Lomé I incluye 3072 millones de ecus del Fondo de
Desarrollo Europeo (FDE) y 390 millones de ecus del Banco Europeo de Inversiones (Comisión de las
Comunidades Europeas 1986, p. 15). Para el caso Latinoamericano, los recursos de donaciones durante
los años 70 y 80 provinieron únicamente del FDE.
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En lo que respecta al comercio, se había liberado entre el 90 y 95% de los aranceles de
productos tropicales y manufacturas africanas, mientras los países andinos tuvieron una
cobertura del 50% en los años 70 y 80. Aunque se violaba los acuerdos de trato no
discriminatorio del GATT, la justificación fue que Latinoamérica tenía un mayor nivel de
desarrollo.
6
El mismo “Director General de Relaciones Internacionales, Roy Denman decía que
América Latina era la clase media del mundo en desarrollo [y que] aún querían que se les trate
como proletariado” (Grilli, 1993, pp. 231- 234). La división entre países pobres es algo que
Europa mantiene en la actualidad.
7
No analizaremos en detalle las condiciones de los acuerdos
con los países africanos, pero se puede decir que las naciones andinas recibieron un trato más
clientelar que de socios.
A pesar de que las relaciones de comercio y cooperación parecían consensuadas, la Comunidad
Europea tomaba decisiones unilaterales. El bloque determinaba cuánto, a quiénes y bajo qué
condiciones se asignaba la cooperación, lo cual aplicaba tanto para el SGP como para los
programas de donaciones. Es por esta razón que puede considerarse que la Comunidad Europea
ejercía un tipo de imperialismo, que a pesar de no ser tan coercitivo no tomaba en cuenta la
opinión de sus socios. “Un poder civil y el imperialismo blando restan en la capacidad de
imponer valores y normas, y también cuando las negociaciones se llevan más por imposición
que de una manera simétrica y dialógica” (Hettne y Söderbaum, 2005). La gobernanza e
inserción europea en los países andinos tiene mucha relación con las concesiones de
cooperación, que a pesar de mostrarse como una ayuda no dejaba de ser impuesta.
De manera paralela al comienzo de las relaciones de cooperación, los créditos europeos
crecieron exponencialmente en Latinoamérica. Entre 1973 y 1981, la región había llegado a
absorber casi la mitad de la deuda privada del mundo. El alto precio de los bienes primarios
hizo que fluyeran grandes cantidades de recursos, gracias a la falsa confianza que suelen generar
los mercados. Entonces, las tasas de interés resultaron ser bastante atractivas para los países
latinoamericanos, ya que entre los años de 1975 y 1981, fluctuaron entre el 1 y el 5%, acorde al
índice del London Interbank Offer Rate- LIBOR (Bertola y Ocampo, 2010, pp. 217-218). Si
bien existieron mayores ingresos por el incremento de precios en las materias primas en los
países latinoamericanos, también creció exponencialmente su deuda.
En los países andinos, la deuda se incrementó más de un 370% entre 1975 y 1980, siendo
Ecuador el país más afectado en términos de crecimiento porcentual (véase tabla 3). Cerca de
dos tercios de los créditos para Latinoamérica provinieron de bancos de Estados Unidos y el
resto de tenedores europeos y japoneses (Talavera-Deniz 1983, 8).
8
La internacionalización de
Europa en los países andinos tuvo más que ver con la penetración de sus mercados financieros
que con una cooperación entre iguales. En este contexto, los fondos de cooperación jugaron un
papel marginal en las finanzas andinas, y fueron parte de la estrategia de intervencionismo
europeo que combina cooperación con penetración de mercados.
9
Según Hettne ySöderbaum
(2005), en el imperialismo blando el interés del más fuerte prevalece sobre el del más débil.
6
En el GATT las demandas realizadas por los países en desarrollo tuvieron poca atención por parte de
otros miembros con más poder en la organización, como Estados Unidos. Por su parte, la Comunidad
Europea justificaba la diferencia en el trato para productos latinoamericanos, diciendo que el SGP que
había puesto en marcha era “progresivo, más flexible y menos restrictivo” (Grilli 1993, p. 245).
7
Sobre este tema,Alonso (2016) menciona que la mayor cantidad de pobres del mundo se concentra en
países de renta media. En la actualidad, cerca de 1000 millones de personas en situación de pobreza viven
en países de renta media y casi 300 millones en países de renta baja (p. 112).
8
Gran parte de los créditos que se otorgaron se conocen como créditos en consorcio, en donde existe un
banco director y varios co-directores. Los directores “colocaban los recursos y reunían la parte restante de
otros bancos interesados en participar”. Entre los principales organizadores de consorcios se encontraban
cuatro bancos alemanes y dos bancos franceses (Estay, 1994, pp. 107–108).
9
Actualmente representan entre alrededor del 0,3% el PIB de los países andinos.
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Tabla 3.
Deuda pública desembolsada a los países andinos entre 1975-1980 (en millones de dólares)
1975 1976 1977 1978 1979 1980
*
Incremento
porcentual
Venezuela 4328 7835 10812 16325 23070 26982 623,43
Colombia 3572 3718 3892 4453 5936 7418 207,67
Ecuador 583 885 2151 3244 3857 4851 832,08
Perú 4066 5122 6255 7128 7617 8498 209,00
Bolivia 872 1127 1631 2069 2612 2515 288,42
Países andinos 13421 18687 24741 33219 43092 50264 374,52
América
Latina
68518 89374 107202 133693 169449 211714 308,99
Fuente: Información extraída de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL 1982, p. 35).
* Valor estimado.
3. La cooperación entre la UE y los países andinos de 1990 al 2005
Desde 1990 al 2005, la UE tuvo un gran énfasis en la profundización de las relaciones de
comercio y cooperación, así como en la promoción de la integración regional en otros
contextos. En aquel entonces, el discurso liberal había cobrado auge a nivel internacional yse
volvió la norma en las políticas internacionales. A nivel bilateral, se ampliaron las concesiones
para que los países andinos exporten productos a la Comunidad Europea, a través de los
regímenes conocidos como SGP Droga y posteriormente SGP Plus. El objetivo de tales
regímenes fue el de combatir la pobreza y generar medios de vida alternativos frente a la
producción de droga. Al igual que en años anteriores, la UE realizó asignaciones de cooperación
no reembolsables conjuntamente con las preferencias arancelarias.
En los años 90, la agenda de Estados Unidos con los países andinos se basó en el comercio; la
lucha contra el narcotráfico; combate al terrorismo; y el control de la migración(Bonilla, 2002,
p. 2). La diferencia de la mirada europea en la región, es que promovía un enfoque de desarrollo
alternativo para la lucha contra las drogas; el incremento del comercio; y una cooperación no
militar.
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La UE impulsó estrategias de inserción o gobernanza ,mucho menos impositivas
quelas de su aliado norteamericano, que contribuyeron a la construcción de un imaginario de
Europa como poder civil.
A partir del Reglamento (CEE) 3835/90 de 20 de diciembre de 1990 se dio preferencias para
productos textiles, industriales y agrícolas provenientes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Los beneficios arancelarios cubrieron casi del 75% de los productos andinos (Instituto de
Relaciones Europeo Latinoamaricanas 1999, 70). La justificación para tales concesiones fue que
la producción de cocaína “se [realizaba] en detrimento de las producciones agrarias lícitas”
(Comunidad Económica Europea 1990). Entonces, la lucha contra las drogas, la apertura
comercial y el desarrollo alternativo pasaron a ser parte de la misma estrategia de
relacionamiento conocida como SGP Droga o Régimen Droga. Si bien este tipo de medidas
responden a una lógica de liberalización progresiva del comercio, las concesiones continuaron
estando sujetas a revisiones periódicas.
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El desarrollo alternativo se relaciona con el respaldo a programas para reducir la oferta, en temas como
agricultura, infraestructura, formación, entre otros (Molano-Cruz, 2007, p. 51). Al contrario, Estados
Unidos impulsó la cooperación militar para la lucha contra las drogas. Un ejemplo de ello es el apoyo que
brindó Clinton al Plan Colombia (Bonilla, 2002, p. 6).
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