Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 138, diciembre 2023, pp. 103-111
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
Artículo de opinión
Brasil: paradiplomacia municipal en la agenda 2030
Ligia Machiavelli de Lima
*
Diego Araujo Azzi
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Introducción
Con el advenimiento de la globalización neoliberal en las décadas de 1980 y de 1990, y el
cambio de perspectiva sobre el rol del estado nacional que la acompañó, las ciudades, como
gobiernos subnacionales elegidos democráticamente y representantes de una parte de la
población nacional, históricamente se han involucrado cada vez más en actividades
internacionales – un proceso que ha sido conceptualizado como paradiplomacia. Las entidades
subnacionales como las provincias, los estados federales y los municipios se han beneficiado de
diversas estructuras de oportunidades políticas que han surgido de los procesos de globalización
y avance de la comunicación, como los foros y las redes de ciudades y autoridades locales.
Si bien existen controversias con respecto a este concepto, ya que denota también la acción
internacional de entidades no gubernamentales, como asociaciones de la sociedad civil y
empresas, el término es ampliamente utilizado para designar la acción internacional de
provincias, ciudades y municipios – aquí entendidos en general como gobiernos subnacionales.
Esa acción internacional implica principalmente la cooperación con otros gobiernos
subnacionales y organizaciones internacionales (OIs), en distintas áreas como la educación, la
cultura y el cambio climático, y la promoción comercial y económica en el exterior.
Los contextos constitucionales nacionales, el régimen político y las trayectorias históricas son
importantes para el análisis de las relaciones entre gobiernos subnacionales gobiernos centrales,
mientras intensifican sus actividades paradiplomáticas. En el caso del sistema constitucional
brasileño, “a los municipios y estados federados se les otorga una serie de responsabilidades
complementarias y exclusivas, y ninguna disposición constitucional les prohíbe desarrollar
actividades internacionales” (Milani et al., 2011, p. 24).
En Brasil, el fenómeno de la paradiplomacia, así como en el escenario internacional, también
comenzó a extenderse entre las décadas de 1980 y 1990, pero fue solo bajo el gobierno del
Partido de los Trabajadores (PT) (2003-2016) que tomó forma y se extendió a varios estados y
ciudades del país. Ante este nuevo escenario, la primera reacción del gobierno federal brasileño
fue de recelo, debido a la tradición centralista de la política exterior brasileña. De hecho, entre
2003 y 2004, el nuevo gobierno federal estableció una serie de servicios dentro de Itamaraty y
de la Secretaría General de la Presidencia para dialogar con los municipios, los estados
federados y sus actividades paradiplomáticas, particularmente en el marco del proceso de
integración del Mercosur.
Según Milani, ya en el primer año del gobierno, en 2003, se estableció un servicio
administrativo especial para tratar directamente con municipios y estados federados (la
*
Alumna de Maestría en el Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales (PPG-PRI) de la
UFABC, Brasil.
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Docente del Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales (PPG-PRI) de la UFABC, Brasil.
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Assessoria de Relações Federativas [ARF]). Bajo la autoridad directa del Ministro de
Relaciones Exteriores, este servicio se transformó luego en el Consejo de Asuntos Federativos y
Parlamentarios (AFEPA). Otra innovación fue que Itamaraty también ha instalado oficinas
regionales o antenas locales en varios estados federales (2011, p. 25; 29). Con la creación de
estos sectores en el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) el gobierno federal pasó a
demostrar mayor liderazgo en promover la conducción de las relaciones internacionales con los
gobiernos subnacionales, incluso integrándolos en el proceso de definición e implementación de
aspectos de la política exterior brasileña.
A pesar de esta aparente buena integración de la paradiplomacia en el contexto de la política
exterior brasileña, su influencia y eficiencia siguen siendo limitados a nivel nacional, como
veremos específicamente en el caso de la definición de la posición brasileña para las
negociaciones de la Agenda 2030, aprobada por la ONU en septiembre del 2015.
Acción Internacional de los Gobiernos Subnacionales – la Paradiplomacia
En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, las ciudades comenzaron a asumir un rol
internacional más fuerte, no solo estando bajo el paraguas de los Estados nacionales, sino
ingresando al campo internacional en cooperación con sus Estados o, directamente, apoyadas
por actores como organismos internacionales. Pero fue recién entre las décadas de 1980 y 1990,
cuando las entidades subnacionales europeas comenzaron a buscar nuevas formas de
relacionarse con el estado, el mercado y la propia Unión Europea, impulsadas por los efectos
económicos y políticos de la globalización, que la acción internacional de los gobiernos
subnacionales comenzó a recibir más grande atención de la comunidad internacional (Tavares,
2016).
En ese sentido, la paradiplomacia –concepto que aquí utilizamos en referencia a la actividad
internacional de los gobiernos subnacionales– puede verse como una “consecuencia natural” de
la globalización y del cambio en la visión tradicional de la soberanía monopolista estatal
–“globalización y los procesos de regionalización favorecieron esta tendencia, así como el
reconocimiento de la legitimidad de las entidades subnacionales como agentes de cooperación
internacional e implementación de políticas públicas internacionales” (Rodrigues, 2018, p. 150).
Este reconocimiento y legitimidad para el desempeño internacional de las ciudades, están
relacionados con el hecho de que los gobiernos subnacionales comparten con los gobiernos
centrales la responsabilidad sobre la población de un territorio definido y cuentan con recursos y
prerrogativas de gobierno. Además, como representantes democráticos de las poblaciones que
gobiernan, las autoridades subnacionales tienen una legitimidad política que les permite actuar
internacionalmente en nombre de esa población. Asimismo, los gobiernos subnacionales ven en
la paradiplomacia un medio de traer beneficios e inversiones a la comunidad bajo su
responsabilidad, o incluso, de satisfacer demandas, necesidades o intereses de grupos de la
sociedad civil o empresas locales.
La paradiplomacia, a su vez, “es cada vez más un conjunto de prácticas guiadas por reglas
consensuadas” (Salomón, 2011, p. 274), que definen el contenido y los límites de la acción, y la
cooperación transnacional con otros gobiernos, la cooperación subnacional y la promoción
comercial y económica en el extranjero son las actividades consideradas como componentes
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principales de la paradiplomacia, así como la búsqueda de propuestas para el financiamiento
internacional de infraestructura local o proyectos de utilidad social. Según Milani et al. (2011),
los municípios brasileños más activos a nível internacional y que poseen una estructura
burocrática formal para su paradiplomacia desarrollan tres tipos de acciones principales: a)
participación en redes transnacionales (como Mercociudades), b) participación en congresos y
eventos internacionales (ferias de ciudades, por ejemplo), y c) convenios de ciudades gemelas,
marketing de ciudades, pertenencia a asociaciones internacionales y regionales y redes globales.
Estos tipos de actividades que ejerce la paradiplomacia, sin embargo, varían según el estado
nacional donde se desarrolle y según dos variables clave: “el grado de inclusión o exclusión de
los gobiernos subnacionales en las decisiones e implementación de la política exterior nacional,
y el grado de autonomía concedida a esos gobiernos para llevar a cabo las relaciones
internacionales” (SCHIAVON, 2019, p. 26).
Con estas dos variables se evalúa el grado de cooperación entre distintos niveles de gobierno en
política exterior y el margen de poder que tienen los gobiernos subnacionales para relacionarse
internacionalmente. Como resultado de ese abordaje metodológico, se utiliza una tipología de
cuatro dinámicas posibles de paradiplomacia en su relación con las autoridades de gobiernos
nacionales:
1. Exclusiva: el gobierno central controla la totalidad de la elaboración e
implementación de la política exterior y los gobiernos
subnacionales no tienen potestad constitucional para conducir las
relaciones internacionales;
2. Consultiva: los gobiernos subnacionales son de alguna forma consultados por
el gobierno central en la elaboración e implementación de la
política exterior;
3. Complementaria: el gobierno central controla la formulación e implementación de la
política exterior, pero los gobiernos subnacionales tienen poderes
para conducir las relaciones internacionales en algunas áreas de
política;
4. Inclusiva: los gobiernos subnacionales también participan en la formulación
e implementación de la política exterior.
Como veremos, la paradiplomacia en Brasil puede entenderse, según Schiavon (2019) como
complementaria, y, a su vez, la participación de los gobiernos subnacionales en la elaboración
de la posición brasileña para las negociaciones de la Agenda 2030 – el foco de este artículo – se
puede notar como bastante tímida.
Paradiplomacia y política exterior en el contexto brasileño
Según Salomón (2011), la paradiplomacia surgió primero en los “estados industrializados del
norte” y llegó a América Latina alrededor de la década de 1980, con los procesos de
redemocratización y descentralización. Fue durante este período que surgieron las primeras
estructuras burocráticas para la gestión de las relaciones internacionales en los gobiernos
estatales brasileños.
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También según el autor, los estados de Rio de Janeiro (1983) y Rio Grande do Sul (1987) y la
Municipalidad de Rio de Janeiro (1987) fueron las primeras entidades subnacionales en crear
oficinas de relaciones internacionales en sus estructuras gubernamentales y formular estrategias
externas definidas, incluso antes de la promulgación de la Constitución de 1988. Pero fue recién
después de ésta, al crearse un sistema federal de tres niveles, en el que el gobierno federal, los
estados y los municipios son considerados entidades federativas, que el número de estados y
municipios con estructuras de relaciones internacionales ha aumentado, ya que las competencias
y obligaciones asignadas a las unidades federativas legitimaron la búsqueda de recursos en el
exterior y la celebración de convenios de cooperación con otras entidades subnacionales. De
manera distinta a lo que ocurre en otros contextos nacionales, "las ciudades brasileñas, a través
de sus diversificadas actividades paradiplomáticas, no desafían ni las estructuras de la política
exterior nacional ni la identidad política del Estado-nación, (...) no cuestionan la pertenencia
étnico-nacional” (Milani et al., 2011, p. 32).
Así es que a partir de 2003 las estructuras paradiplomáticas tuvieron un auge en el país, debido
principalmente a dos razones, a saber, la influencia del movimiento internacional de ciudades
desde la década de 1990, con una intensa actividad entre 1996 (UN Habitat II) y 2004 (creación
de la Organización Mundial de las Ciudades y Gobiernos Locales Unidos – CGLU) y la llegada
del Partido de los Trabajadores (PT) al poder en muchas grandes ciudades, como São Paulo
(alcalde Marta Suplicy) y Guarulhos (alcalde Elói Pietá). En este sentido, la cooperación
internacional entre ciudades y gobiernos locales estuvo relacionada con la difusión de buenas
prácticas urbanísticas, que encajaran con los modelos innovadores de gobierno que el PT
buscaba implementar en las ciudades bajo su control.
Los centros urbanos son donde vive más del 75% de la población de Brasil. “Las regiones más
ricas del país también concentran la mayoría de los municipios que desarrollan actividades
paradiplomáticas. Las regiones Sur y Sudeste corresponden a casi el 76% de la actividad total.
Sao Paulo, Río de Janeiro y Porto Alegre son ejemplos emblemáticos de paradiplomacia
municipal en Brasil. Los principales países que han establecido alianzas con municipios
brasileños son Francia, España, Portugal e Italia, pero también China y Japón (Milani et al.,
2011, p. 26; 28).
Las ciudades brasileñas tienen participación en organizaciones internacionales y redes
transnacionales que influyen cada vez más en los intereses y agendas del gobierno central. Sin
embargo, la articulación política entre el gobierno federal y los gobiernos locales parecia
todavía plantear un problema en el caminho hacia las negociaciones de la Agenda 2030, ya que
casi el 66% de los municipios encuestados por Milani y Ribeiro (2011) señalaban la existência
de escasas oportunidades para el diálogo institucional y la construcción de coherencia entre las
políticas e posiciones.
Así, la paradiplomacia comenzó a extenderse por todo el país, teniendo como funciones
principales la cooperación internacional, la recaudación de fondos y la promoción comercial y
económica. La cooperación y participación en redes de ciudades comenzaría a concebirse como
el núcleo de esta paradiplomacia.
En cuanto a la participación de la paradiplomacia en la política exterior brasileña, el gobierno
federal inicialmente temía iniciativas para crear estructuras institucionales paradiplomáticas en
los gobiernos subnacionales, debido a la tradición centralista brasileña y al papel del Ministerio
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de Relaciones Exteriores (MRE o Itamaraty) en la ejecución de la política exterior nacional. Sin
embargo, a mediados de la década de 1990, este temor se convirtió en aceptación y cooperación
y las actividades de promoción comercial de los gobiernos subnacionales comenzaron a
legitimarse a través de lo que se conoció como diplomacia federativa. Nuevamente, con el
ascenso del PT al poder, esta vez al ejecutivo federal, esta actividad externa de las entidades
subnacionales comenzó a ser incentivada e integrada a la estrategia de desarrollo nacional. En
este contexto, el concepto de diplomacia federativa pasó a designar no sólo las acciones
internacionales desarrolladas individualmente por los gobiernos subnacionales, sino también su
participación en el proceso de toma de decisiones de la política exterior nacional, demostrando
el liderazgo del gobierno federal brasileño en las relaciones internacionales de gobiernos
subnacionales y, reforzando la tradición centralista de la política exterior brasileña.
Esta integración de la actividad paradiplomática a la política exterior nacional se inició con la
creación, en 1997, de una estructura administrativa vinculada al MRE ya los estados -la
Asesoría de Asuntos Federativos- que coordinaba las oficinas de representación del Itamaraty
en los estados. En 2003, esta asesoría amplió su alcance para incluir las relaciones con el
Congreso y pasó a llamarse Asesoría para Asuntos Federales y Parlamentarios, actuando como
canal para las demandas de cooperación internacional de los gobiernos subnacionales y
organismos controlados por el MRE. Asimismo, en 2003 se creó la Subcomisión de Asuntos
Federativos (SAF), en el ámbito de la Presidencia de la República, dependiente de la Asesoría
para la Cooperación Internacional Federativa, con la función de promover la cooperación
descentralizada. La creación de estos órganos puede estar relacionada con una preocupación
estratégica del MRE de integrar las iniciativas y prioridades de los gobiernos subnacionales al
proceso de identificación de los intereses nacionales.
Además, según Faria (2012, p. 333), “en Brasil, como en la mayoría de los países, existe una
tendencia a que las acciones internacionales de los gobiernos subnacionales se centren en
actividades relacionadas con la política baja, teniendo, por lo tanto, un bajo potencial de
conflicto con la política exterior del Estado nacional”. Esto significa que la paradiplomacia en
Brasil puede entenderse como una paradiplomacia complementaria – “cuando el gobierno
central controla la ejecución e implementación de la política exterior, pero los gobiernos
subnacionales tienen facultades constitucionales para conducir relaciones estándares
internacionales en alguna política áreas.” (SCHIAVON, 2019, p. 26).
A partir de esta relación creada entre la paradiplomacia y el MRE en relación con la política
exterior nacional y la idea de que sucede de manera complementaria, en la siguiente sección
analizaremos el rol de las ciudades en la definición de la posición brasileña para las
negociaciones de la Agenda 2030.
La participación de los gobiernos locales en la definición de la posición brasileña para la
Agenda 2030
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) fueron definidos durante la Conferencia
General de las Naciones Unidas en 2015. Así, la declaración final de la Conferencia,
“Transformando Nuestro Mundo: La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” propone un
plan de acción multinivel y, para ello, enumera 17 objetivos, los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, y 169 metas, que fusionan las tres dimensiones del desarrollo sostenible, a saber,
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económica, social y ambiental (ONU, 2015). En general, las 17 metas propuestas están
enfocadas en acabar con la pobreza y la desigualdad y promover el crecimiento económico y el
acceso a los recursos naturales de manera sostenible.
Para lograr estos objetivos, la declaración deja en claro que se necesita una “asociación global”,
que reúna a los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y otros actores (ONU, 2015),
incluidos los gobiernos locales. En el documento, la Organización reconoce el impacto de las
ciudades en el cambio climático y la relación que tiene el desarrollo local con la calidad de vida
de la población. En este sentido, las ciudades se ubicaron como actores clave para la Agenda
2030, en el marco de lo que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) denominó “cooperación descentralizada para el desarrollo”. En este tipo de
cooperación, aún según la OCDE (2018), cada ciudad tiene su forma de “cooperación
descentralizada para el desarrollo”, y algunas lo hacen directamente con sus pares, otras lo
hacen en alianza con organizaciones no gubernamentales, universidades o el sector privado, y
otros interactúan directamente con sus gobiernos nacionales.
Precisamente por el papel relevante que juegan las ciudades en la implementación de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, su participación en el proceso de conformación de esta
agenda ha cobrado importancia. En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), los gobiernos subnacionales fueron incluidos formalmente en el proceso de negociación
de la Agenda 2030 y participaron con el mismo estatus que las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) –en el ámbito del Foro Político de Alto Nivel creado en 2012– tener
derecho a hacer contribuciones orales o escritas durante las reuniones oficiales, aunque
reivindiquen un estatus diferente para sí mismos, ya que tienen la prerrogativa de ser gobiernos
elegidos democráticamente y representar a toda la población bajo su jurisdicción y no solo a un
grupo de interés, como las ONG (GRANADOS; NOFERINI, 2019).
Además de participar en el Foro de Alto Nivel, los gobiernos subnacionales, asociados en red,
defendiendo y asumiendo un rol importante en la Agenda 2030, actuaron para que uno de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible – Objetivo 11, “hacer ciudades y asentamientos humanos
inclusivos, seguro, resistente y sostenible”- fue local desde el inicio del proceso de consulta
global de la ONU para la elaboración de la agenda de desarrollo post-2015 (Alcade, 2017). En
este sentido, en 2013 se creó la Global Task Force of Local and Regional Governments, un
mecanismo de coordinación y consulta que reúne a las mayores redes transnacionales de
gobiernos locales, que fue creado con el objetivo específico de acercar las perspectivas de los
gobiernos locales a la ODS y regional. Entre sus miembros se encuentran las redes de ciudades
más grandes del mundo, como CGLU, ICLEI y C40 (Global Taskforce, 2017).
Por lo tanto, podemos afirmar que, a nivel internacional, ya sea como miembros del Foro de
Alto Nivel o a través de redes de gobiernos locales asociados, los gobiernos subnacionales
jugaron un papel destacado en las negociaciones de la Agenda 2030. , a nivel internacional,
incluyó la constitución de un Grupo de Trabajo Abierto sobre los Objetivos de Desarrollo
Sostenible – foro intergubernamental compuesto por 70 países, incluido Brasil – y de un Comité
Intergubernamental de Expertos en Financiamiento del Desarrollo Sostenible, formado por
expertos de 30 países diferentes que tuvo como objetivo elaborar recomendaciones sobre un
financiamiento estrategia para el desarrollo sostenible.
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A nivel nacional, Brasil, como miembro del Grupo de Trabajo Abierto, contribuyó a la
elaboración de la propuesta sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible que sirvió de base para
las negociaciones en el proceso intergubernamental que culminó con la publicación de la
Agenda 2030, en 2015. Las principales posiciones del país para las negociaciones de la Agenda
2030 fueron la defensa de un modelo de desarrollo equilibrado en las dimensiones económica,
social y ambiental, la importancia de la equidad, la lucha contra la desigualdad y el consecuente
derecho al desarrollo, traducidas en buenos índices de desarrollo económico. crecimiento para
financiar políticas sociales y de redistribución (ARAÚJO, 2020).
Para definir esta posición en las negociaciones, Brasil, según Sandri, Junior y Faustino (2020),
creó un Grupo de Trabajo Interministerial en el país con el objetivo de establecer los elementos
orientadores para la participación del país en las discusiones sobre la agenda de desarrollo post-
2015. Este grupo reunió aportes de los 27 Ministerios existentes en ese momento, así como
comentarios de la sociedad civil, recibidos a través de dos eventos realizados con este objetivo:
“Diálogos Sociales: Desarrollo Sostenible en la Agenda Post-2015 – Construyendo la
Perspectiva de Brasil”, que tuvo lugar en Río de Janeiro en febrero de 2014, y “Arena da
Participação Social”, realizada en Brasilia, en mayo de 2014. Además de aportes de
representantes de entidades municipales articulados en talleres organizados por la Secretaría de
Relaciones Institucionales de la Presidencia de la República y por el Ministerio de las Ciudades.
En este sentido, cabe señalar que el Grupo de Trabajo Interministerial estuvo conformado
únicamente por instancias del gobierno federal, sin embargo, el diálogo con la sociedad y otras
instancias a través de la Secretaría General de la Presidencia de la República fue parte
importante del proceso, incluso en la determinación de la Posición brasileña para las
negociaciones de la Agenda 2030 sobre algunos temas, entre ellos, algunas posiciones
relacionadas con la experiencia del país en el esfuerzo por mejorar sus niveles de esfuerzo y
gobernanza, incluyendo la necesidad de superar la formulación sectorial y fragmentada de
políticas y viabilizar la participación social en todas las fases de los nuevos objetivos de
desarrollo (Araújo, idem). Sin embargo, a pesar de la importancia otorgada tanto a la sociedad
civil como a otros órganos, incluidos los gobiernos subnacionales, por el gobierno brasileño en
el proceso de elaboración de la Agenda 2030, su participación se dio principalmente a través de
canales poco institucionalizados, lo que demuestra un cierto nivel de centralización en la
elaboración. de la política exterior brasileña de desarrollo sostenible post-2015.
Esta centralización, a su vez, está ligada a la tradición de la política exterior brasileña, cuya
elaboración e implementación están a cargo del ejecutivo federal, con el apoyo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, y refuerza la caracterización de la paradiplomacia brasileña como
complementaria, ya que “el proceso de toma de decisiones e implementación de la política
exterior en Brasil excluye a los gobiernos subnacionales” (SCHIAVON, 2019, p. 70).
Conclusiones
El proceso de negociación de la Agenda 2030 de la ONU, publicada en 2015, abrió una serie de
posibilidades para una mayor participación y profundización en el desempeño internacional de
los gobiernos subnacionales, principalmente ciudades, al tratarlos como esenciales en la
implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y permitir su participación en el Foro
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de Alto Nivel, junto a organizaciones de la sociedad civil, lo que permitió incluir, en el
documento final de la Agenda, un Objetivo local entre los 17 definidos.
A pesar de ello, a nivel nacional, los gobiernos subnacionales participaron discretamente del
proceso de definición de la estrategia brasileña de negociación de la Agenda 2030, a partir de
las consultas realizadas por el Grupo de Trabajo Interministerial, creado con el objetivo de
establecer los elementos orientadores de la participación del país. en los debates sobre la
Agenda 2030.
Esta tímida participación de los gobiernos subnacionales, a su vez, puede estar vinculada al
hecho de que, en Brasil, la paradiplomacia es complementaria a la política exterior, que
mantiene una tradición de aislamiento y concentración en los procesos de toma de decisiones e
implementación.
En este sentido, y observando los desdoblamientos de la Agenda 2030 en el país, como la
creación de la Comisión Nacional para los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y la importancia
otorgada a las ciudades en el proceso de incorporación de estos objetivos en las políticas
locales, es posible afirmar que el papel internacional de los gobiernos subnacionales es cada vez
más reconocido, pero su influencia en la política exterior nacional es todavía limitada.
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TRABAJO RECIBIDO: 20/09/2023
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
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