Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 136, diciembre 2022, pp. 147-152
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
Reseña
Fortin, Carlos; Heine, Jorge, Ominami, Carlos, (eds.) (2021) El No Alineamiento
Activo y América Latina: Una Doctrina para el Nuevo Siglo, Santiago de Chile,
Catalonia, 384 pp.
Introducción
En el marco de su primera jornada en la capital de Tailandia, país al que viajó para participar del
Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC), Gabriel Boric el jefe de Estado chileno,
advirtió que ha recibido, en privado, presiones para definirse en apoyo de una de las dos
potencias, China o Estados Unidos. A esto, el presidente chileno reflexionó que “nosotros como
país soberano tenemos la autonomía de tener relaciones con todo el mundo y queremos
incrementar nuestras relaciones con ambos” (Caro 2022). En los últimos 3 años varios países de
la región, cómo Uruguay, Colombia y Perú vivieron situaciones similares en diferentes agendas
donde la rivalidad entre China y Estados Unidos se ha hecho explícita, cómo en la
infraestructura 5G, en la diplomacia sanitaria de la pandemia de COVID-19, en el otorgamiento
de créditos para financiamiento de infraestructura, o en la explotación del litio.
El libro editado por Carlos Fortín, Jorge Heine y Carlos Ominami El No Alineamiento Activo y
América Latina: Una Doctrina para el Nuevo Siglo es una contribución fundamental para
entender la formulación de política exterior de los países de América latina, y sobre todo sirve
como agudo diagnóstico de cuáles serán las principales barreras para lograr una política exterior
con márgenes de maniobra para países medianos y pequeños del Sur Global en los próximos
años. La disyuntiva de tener que tomar posiciones explícitas respecto a lineamientos
incondicionales con Estados Unidos o con China parece que se harán cada vez más frecuentes
en América Latina en un contexto en el que avanzamos hacia un bipolarismo. Sin embargo, el
ascenso de nuevas potencias en el Sur Global debería permitir a la región encontrar alternativas
para diversificar sus relaciones.
El libro tiene una gran virtud: está escrito por algunos(as) de los(as) principales pensadores(as)
de las relaciones internacionales latinoamericanas de los últimos 20 años, y muchos de ellos
con experiencia en la administración pública y experiencia privilegiada en la formulación de
políticas exteriores. El libro se divide en 4 partes y un total de 21 capítulos; una primera parte
hace un diagnóstico de la competencia entre Estados Unidos y China y sobre cómo ésta
competencia se agudizará en los próximos años; una segunda parte analiza las dificultades que
los países enfrentarán en ejercer una política exterior no alineada y activa (NAA); una tercera
parte hace propuestas sobre cómo ejercer una política exterior NAA en lo comercial, en lo
financiero, y en el multilateralismo; y por último en la cuarta parte el libro hace un análisis de
casos clave, a saber, Chile, Argentina, Perú, y Brasil donde se discute éxitos y fracasos en la
búsqueda de una política exterior NAA durante la Guerra Fría.
¿Cuál es la tesis central del libro? Que el futuro es lúgubre para la región. Vamos hacia una
nueva guerra fría (Fortin et al. 2021, 26) en la que el presidente Biden y sus colaboradores han
planteado el diferendo con China como uno entre democracia y autoritarismo (Fortin et al.
2021, 27). Mientras, uno de cada tres latinoamericanos es pobre, y la década entre 2015 y 2025
será, como otras previas, perdida (Fortin et al. 2021, 17). La crisis por la pandemia de Covid-19
se sufrió más en la región que en cualquier otra, tanto medida en muertes per cápita como por la
caída del producto bruto interno.
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En este contexto de pesadumbre, La propuesta de una política exterior NAA se configura, creo
yo, como un manifiesto político que busca orientar a las cancillerías de nuestros países. Digo
manifiesto, pues hay un fuerte componente normativo en el libro, a saber, que supone que se
puede y se debe asumir una política exterior no alineada. Los editores lo plantean de la siguiente
manera: “De ahí nuestra propuesta de NAA para América Latina. Ha llegado la hora de poner
fin a la creciente marginalidad de la región, marginalidad que se alimenta a sí misma y
autoperpetúa una involución que para muchos pareciera no tener remedio. Por nuestra parte,
creemos que sí tiene remedio. Este conlleva asumir su propio destino y no dejarlo en manos de
otros.” (Fortin et al. 2021, 19).
En esta reseña repasaré brevemente tres puntos sobre este manifiesto, a saber, (a) ¿Qué implica
una política exterior no alineada en la práctica para un país latinoamericano? (b) ¿Qué trabajos
teóricos de las relaciones internacionales servirían para bajar esta agenda normativa a una
agenda de investigación empírica? Y (c) ¿Cuáles son los principales obstáculos de la propuesta
del NAA según los propios autores?
La definición de una política exterior de NAA
¿Qué implica una política exterior no alineada en la práctica para un país latinoamericano? Si
bien el libro no ofrece una definición unísona de cómo se traduce en la práctica una política
exterior inspirada en la doctrina del NAA, mi lectura del libro es que una política exterior de
NAA se resume en (a) reforzar fuertemente el multilateralismo, y (b) diversificar los socios
comerciales. Sin embargo, los diferentes autores sugieren diferentes vías para ambos puntos:
Para el primer punto los autores proponen reforzar la participación de América Latina en los
foros de BRICS, IBSA, y en los bancos de desarrollo multilaterales Banco Asiático de Inversión
en Infraestructura y Nuevo Banco de Desarrollo del BRICS (Fortin et al. 2021, 21). Ominami
agrega que el punto de partida de un proceso de este tipo debería ser el de un acuerdo regional
para dotar al Banco Interamericano de Desarrollo y a la Corporación Andina de Fomento de
liderazgos, involucrar a Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la ONU y
aprovechar financiamiento de la Unión Europea (Ominami 2021, 232-234). Respecto a lo
segundo, se propone inspirarse en la propuesta de autonomía estratégica europea (Heine 2021,
47), incluso, para Armijo, en la política comercial de Canadá (Armijo 2021, 125). Se sugiere
diversificar las canastas comerciales intentando mayor intercambio con África, y reforzar y
tener presente que “para 2050 siete de las diez mayores economías del mundo serán del Sur
Global” (Fortin et al. 2021, 22-23).
Sobre cómo aprender de los antecedentes históricos, mi lectura del libro es que hay dos
interpretaciones entre los autores respecto a qué antecedentes sirven como inspiración a una
política exterior de NAA, ilustrada en el contraste que se lee con claridad comparando los
capítulos de Insulza y Taiana, ambos excancilleres de Chile y Argentina, respectivamente. Por
un lado, Taiana sugiere recuperar planteos de la política exterior de Tercera Posición de Juan
Domingo Perón y del Movimiento de Países No Alineados, y trabajar sobre La Escuela de la
Autonomía, representada por los trabajos de Juan Carlos Puig en Argentina y Helio Jaguaribe en
Brasil (Taiana 2021, 327). Para Insulza (también Savio, en su capítulo), por el contrario, el
Movimiento de Países No Alineados no debería ser una guía, pues acabó convirtiéndose en un
instrumento más de la Guerra Fría, que “distribuía sus recursos de acuerdo a la mayor o menor
fidelidad política de los gobiernos, sin exigir las reformas pactadas y, a veces, sin siquiera
cumplir la condición de respeto a la democracia” (Insulza 2021, 312), además porque el
Movimiento de Países No Alineados fue principalmente un movimiento de descolonización
(Savio 2021, 170-173). Desde esta mirada, el G77 es el antecedente histórico que mejores
lecciones ofrece para el NAA. Creo que este es un debate que queda abierto, sobre el cual vale
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la pena ahondar, y a mi parecer, hay una serie de trabajos recientes que pueden ofrecer luces
sobre qué lecciones históricas son las más valiosas para la región.
NAA como agenda académica
En una mirada prospectiva para esta agenda académica, existe una serie de trabajos de los
académicos Tom Long (Universidad de Warwick) y Carsten Schulz (Universidad de
Cambridge) que servirían para darle un marco teórico más robusto a esta propuesta de política.
Ambos han trabajado desde sus tesis doctorales en la agencia de los países latinoamericanos
frente a los Estados Unidos. Long en Latin America confronts the United States: asymmetry and
influence (2015) presenta casos históricos donde aborda el concepto de asimetría de poder, y
cómo los países pequeños pueden aumentar su agencia haciendo uso inteligente de sus
circunstancias, algo que se ha visto en otros trabajos, como el de Spektor en Brasil (2014) y el
de Petersen para el caso de Argentina y Chile (2022). Long desarrolló formas de influencia a
través de tres tipos de poder, intrínseco, derivativo y colectivo (Long 2017) y más
recientemente, su Small State's Guide to Influence in World Politics (2022) profundiza en este
punto con casos aplicados para policymakers (2022 64-77). Sobre las dos estratégicas de NAA
mencionadas previamente, Schulz ha trabajado con el concepto de redes para poder analizar
empíricamente las posiciones de los países de la región en estructuras comerciales discutiendo
el rol de potencias medias, y la agencia de países pequeños pero bien insertos en cadenas
globales de valor (Schulz & Rojas-De-Galarreta 2022) y, a su vez, Schulz utiliza la discusión
sobre las estrategias disponibles para “estados secundarios” para discutir adherencia de países
latinoamericanos a iniciativas de multilateralismo en el hemisferio occidental (Levick y Schulz
2020). Esta rica agenda teórica y empírica es una invitación para que el concepto de NAA sea
parte de un debate más amplio para los estudiantes de relaciones internacionales.
NAA como agenda política
Finalmente, en tanto que agenda política una política exterior de NAA enfrentará desafíos de
implementación ¿Cuáles son los principales obstáculos de la propuesta del NAA según los
propios autores? Los propios autores de los 21 capítulos del libro deslizan, en diversos pasajes
del libro, las dificultades que habría para una política exterior NAA en la región. Desde mi
lectura estas limitaciones pueden resumirse en tres:
La primera limitación para una política exterior NAA es que históricamente la política exterior
estadounidense fuerza a los países de la región a optar, poniéndolos en una posición en la que la
equidistancia (en palabras de Juan Tokatlian) se vuelve imposible. Esto lo reconoce Leslie
Armijo (2021, 124) cuando plantea que “siguiendo a Hirschman, ningún país latinoamericano
tiene la opción de salir del hemisferio o de su ubicación dentro de él” y también Esteban Actis y
Nicolás Creus quienes reconocen que “en términos políticos y normativos no quedan dudas de
que se debe adoptar una postura equidistante respecto a la disputa entre EEUU y China […]
pero esto es poco plausible, pues la política de alianzas desplegada por las potencias podría
tornarse más rígida, limitando la posibilidad de construir agendas positivas de manera
simultánea con ambos poderes” (Actis y Creus 2021, 110-11). En la medida en que la política
exterior estadounidense se torne maniquea en su posición hacia China no habrá opción para los
países latinoamericanos. A la reciente declaración del presidente Boric con el que comenzó esta
reseña, la embajadora de EE. UU. Bernadette Meehan respondió que “lo que le pedimos a Chile
no es que haga una elección, simplemente decimos que creemos que lo que nosotros ofrecemos
en términos de valores es una muy atractiva opción y oportunidad. No hay una elección binaria.
Hay espacio para los dos.”(Iglesias 2022). Este parece ser un mensaje alentador, en tanto se
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reconoce que compartir valores y tener relaciones económicas pueden ir en paralelo (por ahora).
Sin embargo el libro también recupera casos donde EEUU limitó la agencia de los países de la
región, por ejemplo Jorge Heine menciona que al renegociar el tratado de libre comercio con
México y Canadá prohibió la firma de estos con China (Fortin et al. 2021, 23) y Osvaldo
Rosales comenta cómo con la infraestructura de 5G sucedió lo mismo (Rosales 2021, 272).
Un segundo obstáculo para una política exterior NAA es que la disputa entre EE. UU. y China
se traslade a la política doméstica, y genere tensiones entre audiencias domésticas, algo que ha
sido muy discutido entre realistas neoclásicos. Para Juan Tokatlian “la mayor debilidad de una
diplomacia de la equidistancia se localiza en la dimensión nacional. Es y será muy difícil
promover una diplomacia de equidistancia si no hay domésticamente elites dispuestas a activar
los recursos del país en pós de esa política de equidistancia” (Tokatlian 2021, 80). Oliver
Stuenkel levanta la misma preocupación, y plantea que hay que evitar “trasladar la naciente
lucha ideológica entre Washington y Beijing a la política interna de los países latinoamericanos”
(Stuenkel 2021, 180). Si las elites económicas no se benefician de una política de NAA (o si
sólo una fracción lo hace) será difícil implementar esta doctrina, así como también lo será si la
rivalidad entre China y EE. UU. se politiza a niveles en que se vuelve tema electoral, como lo
fue durante la presidencia de Jair Bolsonaro en Brasil.
El tercer, y último obstáculo es que América Latina no funciona como una región coherente.
Este es el punto más mencionado por los autores, y seguramente más trabajado por la disciplina
de las relaciones internacionales de la región (como por Andrés Malamud, Pía Riggirozzi o
Cintia Quiliconi, por mencionar tres entre muchos). Roberto Savio considera que “el problema
es que América Latina no está todavía en un real proceso de integración, y no funciona con una
lógica regional” (Savio 2021, 179), Oliver Stuenkel reconoce que es necesario efectuar un
“debate más amplio sobre como fortalecer el regionalismo ante el regreso de la política de las
grandes potencias” (Stuenkel 2021, 180), Jorge Castañeda plantea que “la división de la
geopolítica y económica de América Latina en dos partes distintas, es en buena medida
determinadas por su relación con EEUU y China” (Castañeda 2021, 192), un punto interesante
que hace suponer que América Latina son dos regiones, de Colombia hacia el norte bajo
influencia estadounidense, y América del Sur bajo mayor influencia China. Osvaldo Rosales se
refiere a la falta de diálogo común, en tanto que “los lideres latinoamericanos no acostumbran a
constarse frente a temas claves de la agenda internacional y menos aún a emitir
pronunciamientos comunes frente a ellos.” (Rosales 2021, 275).
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Por Francisco Urdinez. Profesor Asociado del Instituto de Ca. Política de la PUC Chile y
Fellow del Wilson Center (2022-23)
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
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