Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 136, diciembre 2022, pp. 65-84
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
Cooperación Estructurada Permanente (PESCO): Algunas
consecuencias para España y la OTAN
Elena Carolina Díaz Galán
*
Resumen
La Cooperación Estructurada Permanente es una herramienta útil para alcanzar la autonomía estratégica
que tanto anhela la Unión Europea (UE) y que la convertiría en un actor global de las relaciones
internacionales contemporáneas. Más allá del contenido de la PESCO, que ha sido analizado
detalladamente por la doctrina científica, conviene descifrar las consecuencias que su activación tendrá
para España, así como los efectos que se derivan para el vínculo entre la UE y la Alianza Atlántica. Para
ello, es imprescindible examinar algunos rasos del contexto internacional actual en el que operan todos
estos actores y, también, aclarar el estado político-normativo en el que se encuentra la autonomía
estratégica de la UE y, desde ahí, su categorización como potencia global en la escena internacional. El
estudio de las ventajas e inconvenientes para España de su participación en la PESCO proporciona
elementos para conocer, sobre todo, la posición geopolítica de nuestro país y las consecuencias en la
industria nacional de defensa. El vínculo con la OTAN, que se ha reforzado recientemente, no impide que
la UE adquiera autonomía estratégica, aunque se deben señalar con precisión los sectores de la
colaboración.
Palabras Claves: Cooperación Estructura Permanente - Alianza Atlántica – España - geopolítica -
industria de defensa.
Abstract
Permanent Structured Cooperation is a useful tool for achieving the European Union (EU) desired
strategic autonomy which would make this international Organization a global actor in contemporary
international relations. Beyond the content of the PESCO, which has been analysed in detail by scientific
doctrine, it is important to figure out the implications that its activation will have for Spain as well as the
effects that it will have on the relation between the EU and the Atlantic Alliance. To this end, it is
necessary to examine some aspects of the current international context in which all these actors operate,
clarifying the political-normative status of the European strategic autonomy and its categorization as a
global power on the international arena. The study of the advantages and disadvantages for Spain of its
participation in the PESCO provides elements for knowing, above all, the geopolitical position of our
country and the consequences for the national defence industry. The link between the EU and NATO,
which has recently been strengthened, does not prevent the EU from acquiring strategic autonomy.
However, cooperation fields’ must be clearly identified.
Keywords: Permanent Structured Cooperation - Atlantic Alliance – Spain – geopolitics - defence
industry.
TRABAJO RECIBIDO: 07/09/2022 TRABAJO ACEPTADO: 03/11/2022
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
*
Profesora Contratada Doctor, Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad
Rey Juan Carlos de Madrid. elena.galan@urjc.es. Este trabajo se ha realizado dentro de las actividades
del Programa de Doctorado sobre seguridad del Instituto Universitario Gutiérrez Mellado. UNED.
ediaz676@alumno.uned.es Y dentro del grupo de investigación “Globalización, procesos de integración y
cooperación internacional” de la Universidad Carlos III de Madrid.
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Introducción
En diciembre de 2017, algunos Estados de la Unión Europea (UE) decidían proceder al
establecimiento de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), lo que significa un
avance decisivo en el campo de la seguridad y defensa en este esquema de integración. El
acuerdo que se alcanzó en esta materia es el resultado de la constante evolución de la UE en el
campo de la seguridad y defensa, que encuentra sus antecedentes en numerosas iniciativas que
se remontan a los inicios de creación de la UE, pero que se ha acelerado en los últimos tiempos
en función de la voluntad de que esta Organización se constituya en un actor robusto y
protagonista de las relaciones internacionales contemporáneas (Gutiérrez y Cervell, 2016). En
efecto, desde hace algún tiempo, se expresa el empeño de constituir esta organización como un
actor global, puesto que “se puso de manifiesto que hoy la UE no puede garantizar la seguridad
de sus ciudadanos, de sus países vecinos ni del resto del mundo” (Optenhöge, 2017: 97). La
clave está, sin embargo, en que se ha trasformado radicalmente en contexto internacional y que,
en consecuencia, la UE necesita asumir un papel más protagonista en la escena internacional si
quiere sobrevivir y perpetuar los valores y principios sobre los que se sustenta. En palabras de
Francisco Aldecoa (2001) el medio internacional está caracterizado en la actualidad por “una
serie de factores, que condicionaban el papel de los actores estatales y del propio proceso de
construcción europea” (p. 190).
Desde este enfoque, cabría destacar: Por un lado, que la creación de la PESCO entronca con los
sucesivos intentos por lograr una mayor integración en el campo de la seguridad y defensa entre
los Estados Miembros. Siempre se ha reconocido que desde el comienzo de la creación de este
esquema de integración tuvieron lugar iniciativas que estaban dirigidas a “crear una unión en
el terreno militar; sin embargo, los resultados o bien fracasaron o quedaron reducidos a
organismos con capacidades bastante más limitadas” (García, 2019). Por otro lado, en tiempos
más recientes, distintos acontecimientos que se han producido en el orden internacional han
promovido que los Estados de la Unión se vean compelidos a instaurar mecanismos más
estrechos y profundos de cooperación en el ámbito militar lo que está, ciertamente, en el origen
de la PESCO. Siempre cabe recordar que “la Estrategia Global de la UE se publicó en junio de
2016 y dio paso a un proceso que resultó en una serie de iniciativas sobre defensa de la UE”. En
esta línea, han resultado relevantes el establecimiento de la “Revisión Anual Coordinada sobre
Defensa (CARD)” y también “una Capacidad de Planificación y Conducta Militar (MPCC) para
operaciones militares no ejecutivas de Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)” (Fiott,
Missiroli, y Tardy, 2017). La guerra en Ucrania, que se inicia en febrero de 2022, contribuirá
también a que la UE vea imprescindible asegurar su posición en el orden internacional. Así, en
la Declaración de Versalles de marzo de 2022 se dejó claro que la UE estaba decidida a asumir
“sus responsabilidades en esta nueva realidad, protegiendo a nuestros ciudadanos, nuestros
valores, nuestras democracias y el modelo europeo” y se indicaron tres dimensiones esenciales:
reforzar las capacidades de defensa; reducir la dependencia energética, y robustecer base
económica, lo que explicita la voluntad de constituir un actor global que actuara de manera
autónoma en la escena internacional (Consejo Europeo, 2022a).
Sin examinar con detalle todos los aspectos que conforman el sistema de la PESCO corresponde
resolver cuáles serán algunas de las principales ventajas y los inconvenientes que para España
tiene este modelo de cooperación en el terreno de la seguridad y defensa. Para ello, se deben
comprobar, al menos, dos parámetros: Primero, la PESCO tiene como principal objetivo hacer
frente al nuevo escenario que se asienta en el orden internacional y, sobre todo, a las
características y rasgos que lo definen. Así, se ha señalado que la anexión de Crimea por parte
de Rusia, los atentados terroristas que ha sufrido la Unión “la crisis migratoria, los cambios en
la política exterior y de defensa de los EE. UU. (…)” han hecho que la UE se tenga
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que enfrentar “numerosos desafíos políticos y de seguridad” (Fiott, Missiroli, y Tardy, 2017).
Todo ello se ve acrecentado por los nuevos acontecimientos en los que se advierten los intereses
de Rusia en algunos territorios europeos y, asimismo, los postulados geopolíticos que sostiene
China y que se hacen patentes en las sucesivas crisis en torno a Taiwán. Por otra parte, no sería
descabellado decir que España carece de una posición geopolítica singular en la escena
internacional y, por lo tanto, la política española en materia de seguridad y defensa se podría
calificar de “dependiente” (Fojón, 2019). Esto hace que la PESCO adquiera una notable
relevancia para nuestro país, aunque todo quedará condicionado a la capacidad de la que
disponga la UE a la hora de perfilar una política de defensa autónoma y eficaz. Por de pronto, lo
que se puede suscribir es que está por ver “si el nuevo papel de la Unión Europea es el de un
actor estratégico centro de un sistema (…), capaz de determinar su propio rumbo (…)” (Pozo y
Fojón, 2018: 5). Serán las peculiares características que definen la posición geopolítica de
España las que permitan valorar la utilidad de la PESCO, así como los problemas que la
pertenencia a este sistema de cooperación pudiera generar en la política exterior española en
materia de defensa.
La Estrategia de Seguridad Nacional, de 2017, se pronunció, sin ambages, en la línea de que el
perfil “europeo, mediterráneo y atlántico de nuestro país requiere igualmente apostar por el
refuerzo de organizaciones clave para España como la Unión Europea o la OTAN”.
Explícitamente se dice en este Documento que “España tiene identidad europea, mediterránea y
atlántica” (Estrategia de Seguridad Nacional, 2017: 22). La posición geopolítica de España
queda condicionada, entonces, por la pertenencia a estas dos organizaciones y no solo en
términos de seguridad sino también con un alcance político amplio. En cualquier caso, existe
una completa adhesión de España al nuevo concepto estratégico de la OTAN (Ringsmose y
Rynning, 2021), adoptado en Madrid en 2022, en el que se tienen en cuenta las nuevas
amenazas y se pone el énfasis en los desafíos que provienen especialmente de los flancos este y
sur de Europa. El concepto estratégico de Madrid reitera el vínculo que existe entre la UE y la
OTAN y llega a decir que “La UE es un socio único y esencial para la OTAN” de tal manera
que “los aliados y los miembros de la UE comparten los mismos valores” (Ruiz, 2022: 19). El
Documento aprobado en Madrid merece por sí mismo un análisis especial, en la medida en que
acapara una visión amplia de los factores de riesgo, ámbitos de actuación y estructuras de
cooperación en los terrenos de la seguridad y defensa. Quizá lo más llamativo es que se
explicita el enfoque occidental del orden mundial y se hace descansar en torno a dos polos: “el
occidental, liderado por la propia Alianza y la Unión Europea, y cuyo paradigma es la
democracia (…), y otro, el que representarían Rusia y China, ambos regímenes autocráticos”
siendo así que el primero, a diferencia del segundo, tiene en cuenta la existencia de una
estructura institucional internacional que se fundamenta en las normas del ordenamiento
jurídico internacional. (Ruiz, 2022: 16).
Por todo, la creación de la PESCO supone también que se produzcan consecuencias para la
OTAN. La UE no dispone de un sistema autónomo de seguridad y defensa, por lo que su
política en esta materia seguirá dependiendo y, además, estará sumamente condicionada por las
decisiones que se adopten en la Organización atlántica. Más todavía ahora, con ocasión de la
reunión de Madrid de 2022 cuando la OTAN ha resurgido “como el pilar fundamental de
nuestra defensa colectiva y seguridad, en una nueva era marcada por la competición estratégica”
(Ruiz, 2022: 17). En la medida en que la PESCO aspira a conformar la UE precisamente como
un actor independiente en los temas de seguridad, se podría asegurar que con el tiempo tendría
una mayor capacidad de decidir e intervenir en las estrategias de la OTAN. Sobre todo, en una
organización atlántica ampliada, una vez se consolide el ingreso de Suecia y Finlandia y se
pueda contar con otros países, puesto que no cabe olvidar que 13 delegaciones de países fueron
invitadas a la Cumbre de Madrid, entre los que se encontraban Japón, Australia, Nueva Zelanda
y Corea del Sur. En la actualidad, la situación sigue siendo de predomino de la OTAN, pero
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sobre la base de una estrecha relación euroatlántica. La necesidad de reforzar el vínculo
euroatlántico deriva también de las nuevas circunstancias en el sistema internacional en el que
se da una situación altamente competitiva y la región va perdiendo su tradicional posición
privilegiada en la escena internacional, por lo que “se hace patente la necesidad de reforzar y
reimaginar el vínculo transatlántico, enfatizando su componente político y dándole un corte más
global” (Simón, 2022: 56). Por lo menos, se podría subscribir que los países europeos tienen
una escasa “capacidad de enfrentarse a las múltiples amenazas existentes” por sí mismos, por lo
que será la OTAN la que proporcione a la UE los medios para la defensa colectiva (Jiménez,
2019: 3). Habrá que señalar, en consecuencia, el vínculo que se establece entre la OTAN y la
PESCO, aunque todavía quede mucho camino por recorrer en esta relación.
El nuevo contexto internacional y la posición de España y la Unión Europea anet la
implementación de la PESCO
La definición de la PESCO no puede prescindir de los rasgos que delimitan en la actualidad el
orden internacional y, con ello, los principales actores, factores y ámbitos que tienen presencia
en las relaciones internacionales. Se debe partir de la convicción de que la posición geopolítica
de España únicamente se concibe en su plenitud como miembro de la UE, de tal manera que
hará suyos los postulados que dimanen de esta organización internacional en materia de
seguridad y defensa. En cualquier caso, para apresara tanto la posición de España como de la
UE se deben señalar algunos de los rasgos que configuran el orden internacional actual, en el
que opera y se hará efectiva la PESCO. Desde luego, no es fácil determinar con exactitud el
panorama internacional en la medida en que “el orden mundial está en proceso de
transformación” (Peredo, 2021; 2) y los actores que ahora nos interesan así lo han expresado.
Para España en su Estrategia Nacional de Seguridad 2021 se describe con detalle el contexto
internacional de seguridad y se alcanza a decir que “el orden global y el paradigma socio-
económico liberal se encuentran en un periodo de cambio, sin que aún se haya definido
claramente el nuevo panorama del sistema internacional. Los principales vectores de
transformación son: el contexto geopolítico, el entorno socio-económico, la transformación
digital y la transición ecológica” (p. 26). Para la Unión Europea
Ante todo, se va despejando el panorama de incertidumbre que hasta hace poco se cernía en la
escena internacional y se advierten con más nitidez los postulados de los diversos actores de la
sociedad internacional. Se asiste, de esta manera, a una confrontación, todavía no perfectamente
definida, entre dos modelos que para algunos recuerda a los tiempos de la guerra fría (Morales,
2017-2018). El enfrentamiento entre democracia y autoritarismo está asegurado y solo quedaría
por descifrar si las partes en disputa aceptarán o no las reglas que emanan de la comunidad
internacional, en especial, en el campo del mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales. La pugna que existe en la actualidad no será, por lo tanto, únicamente
“comercial, económica, empresarial, estratégica, militar y tecnológica, sino sistémica, de
maneras de organizar la economía, la sociedad y la política” (Piqué, 2021). Y está claro que una
de las partes de la rivalidad no acepta las reglas occidentales que se han plasmado en las
instituciones internacionales. En el caso de la UE, en las Conclusiones del Consejo europeo de
diciembre de 2021 se indicaban factores relevantes que operaban en la escena internacional
como el “aumento de la inestabilidad mundial, la creciente competencia estratégica y las
complejas amenazas en materia de seguridad” por lo que la UE apostaba por “su propia
seguridad y del ámbito de la defensa” y decidía seguir el camino que condujera a “aumentará su
capacidad para actuar de manera autónoma” (Consejo Europeo, 2021: 3). Lo mismo sucede en
el caso de la OTAN que en la Cumbre de Madrid aseguró que “Nuestro mundo es conflictivo e
imprevisible. Siendo así que “La inestabilidad generalizada, la creciente competencia
estratégica y el avance del autoritarismo representan un desafío para los intereses y los valores
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de la Alianza”. En síntesis, una visión similar y sin grandes discrepancias que se podría resumir
en los siguientes lineamientos:
En primer lugar, se acepta una perspectiva de eventual confrontación en el planeta, eludiendo
las probables colisiones de carácter nuclear y, asimismo, se determinan dos polos
fundamentales: Uno que estaría liderado por los Estados Unidos y que contaría con el apoyo de
la UE y el otro conformado por Rusia y China, a pesar de que no se han resuelto todavía las
verdaderas relaciones entre los dos países. A ello, habría que añadir otros actores que ponen en
riesgo la paz y seguridad internacionales, como sería el caso de los grupos terroristas u
organizaciones criminales. En la óptica occidental, se reconoce entonces que “la zona euro-
atlántica no está en paz” y que, por lo tanto, se deben activar mecanismos de seguridad y
defensa más sólidos, por lo que el carácter defensivo de la OTAN, lo que sería aplicable a la
UE, no obstaculizará el cumplimiento de la obligación de “preservar la soberanía y la integridad
territorial de todos los aliados y prevalecer contra cualquier agresor” (Ruiz, 2022: 9), a través de
medios militares. De ahí que se haya acordado un incremento significativo de la inversión en
seguridad y defensa por parte de los Estados miembros de la OTAN, lo que implica
necesariamente el fortalecimiento de las capacidades militares de la UE. En particular, España
ha asumido el compromiso de alcanzar el 2 por ciento del PIB de inversión en defensa para
2029, con lo que se superaría una parte importante de esa asignatura pendiente que tiene nuestro
país, siendo así que “la inversión en defensa es una cuestión de prioridades y de coste de
oportunidad” (Álvarez, 2020). La PESCO encara las cuestiones relativas a la inversión y traza el
camino para que la autonomía estrategia de la UE se logre con base en disponer de los recursos
económicos suficientes para confrontar los escenarios que proporcionan las actuales relaciones
internacionales. En esta línea se coloca el Fondo Europeo de Defensa (FED) como herramienta
útil para acrecentar la cooperación entre los Estados miembros de la UE y asegurar su
autonomía estratégica (Moreno, 2019).
En segundo lugar, se consolida el enfoque de la seguridad humana en su sentido más amplio y
así se hace constar, por ejemplo, que la OTAN deberá incorporar “en sus procesos asuntos de
actualidad como el cambio climático, la seguridad humana y la perspectiva de género en sus
operaciones, misiones y actividades” (Ruiz, 2022: 10). Los lineamientos occidentales reconocen
la relevancia de estos modelos de seguridad que alcanzan un carácter multidimensional, con lo
que la mirada europea a los TEMS de seguridad y defensa se acerca a lo que cristalizó en 2003
en el continente americano con la Declaración sobre seguridad en las Américas, en la que se
insiste sobremanera en el alcance multidimensional de la seguridad y que, en consecuencia, los
conceptos y enfoques “tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no
tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”
1
.
Esta nueva percepción ha sido acogida tanto por España como por la UE y la OTAN. Bastaría
recordar, así, que sobre el concepto estratégico acordado en Madrid se ha dicho que “atiende las
preocupaciones y prioridades de todos los aliados y de sus ciudadanos” de tal manera que
potencia, “la seguridad humana y la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad (MPS) lo que conlleva
un cambio de mentalidad en la cultura de la organización” (Ruiz, 2022: 10). Lo mismo acontece
en la Estrategia de Seguridad Nacional de España de 2021 que insiste en los parámetros que
proporciona el Derecho internacional de los derechos humanos, como una de las piezas
capitales en la aplicación de la seguridad. Más todavía, para cimentar la autonomía estratégica
de la UE se requiere específicamente “lograr un equilibrio acorde con los compromisos de
Derecho Internacional sobre la protección y garantía de los derechos humanos” (Estrategia de
Seguridad Naciones, 2021: 28).
1
OEA/Ser.K/XXXVIIICES/dec.1/03 rev. 1, 28 octubre 2003.
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Por último, se ha ampliado la percepción de las amenazas y factores de riesgos que confronta la
UE y sus Estados miembros. Y, también la OTAN cuando asegura en el concepto estratégico de
Madrid que el principal objetivo de esta Organización y su “mayor responsabilidad es garantizar
nuestra defensa colectiva frente a todas las amenazas y desde todas las direcciones”. En la
actualidad, prácticamente no se descarta ninguno de los peligros a los que se pueden enfrentar
los Estados y las Organizaciones internacionales y, por ello, se abrazan todas las posibilidades
que van desde los peligros que provoca el terrorismo internacional, las migraciones, los
desastres naturales, la delincuencia organizada hasta otro tipo de amenazas como las
cibernéticas, las que derivan de la información o las que se avecinan en el campo de la energía.
El Capítulo 3 de la Estrategia Nacional de Seguridad se destina particularmente a los riesgos y
amenazas y propone una panoplia situaciones, entre las que tienen cabida, entre otras, la
vulnerabilidad energética, las campañas de desinformación y la proliferación de armas de
destrucción masiva (Estrategia nacional, 2021: 52-67). La conformación de la PESCO debe
valorar todos estos contextos que reflejan a existencia de amenazas y riesgos reales para Europa
(Pozo y Fojón, 2018). También la UE ha dejado entrever en múltiples ocasiones que acoge una
visión amplia de la seguridad y de sus amenazas. Así lo ha hecho, por ejemplo, en la Estrategia
para una Unión de la Seguridad de 2020, cuya lectura no tiene desperdicio. En esta Estrategia se
parte de la idea de que la seguridad en Europa se encuentra en una situación de constate
evolución, en la que se padecen amenazas cambiantes y otros factores y, en esgta línea, lo que
se pretende es “responder eficazmente a un panorama de amenazas en rápida transformación de
forma coordinada” Por ello, la Estrategia de la UE en el campo de la seguridad delimita las
prioridades estratégicas y las acciones para hacer frente a los riesgos (…) (Estrategia de la UE,
2020).
En resumen, el contexto en el que opera la PESCO es bastante complejo y queda delimitado por
una serie de factores que ponen en entredicho la seguridad en Europa. Sin embargo,
paulatinamente se hace tangible la autonomía estratégica de la UE, eso sí, en un contexto
internacional adornado por un panorama en que se van transformando las amenazas, se
identifican los actores que tendrán un papel decisivo en los asuntos de la seguridad, y se van
cimentando las prioridades estratégicas. Se puede asegurar que la Europa que encarna la UE ha
reconocido con bastante claridad los peligros que se ciernen en el terreno de la seguridad y la
defensa y que se ha realizado el diagnóstico para enfrentarlos. Ahora solo falta llevar al terreno
de la práctica cada uno de los propósitos que se han señalado en los distintos instrumentos que
conforman y articulan la agenda de seguridad de la UE y que, en esencia, coincide con lo que se
indica en la política exterior española. Desde ahí, la PESCO es una herramienta que afianza la
posición geopolítica de la UE y que, además, podría traer beneficios en la política de seguridad
singular que practica España, ciertamente vinculada a los lineamientos europeos. La PESCO
será, en consecuencia, una de las piezas de ese “ecosistema de seguridad que abarca a la
sociedad europea en su conjunto” y que se concibe como una seguridad compartida (Estrategia
de la UE, 2020).
Ventajas e inconvenientes para España de su participación en la PESCO
Una primera y somera aproximación al contenido que tiene la PESCO permite comprobar dos
componentes distintos que, sin embargo, no son contradictorios entre sí, a pesar de lo que
revelen las apariencias: Primero, el establecimiento de este mecanismo de cooperación
reforzada en materia de defensa europea fortalece la integración de la UE y la hace cada vez
más profunda. En otras palabras, tanto la PESCO como otras iniciativas que están vinculadas a
la ejecución “e la Estrategia Global suministran las herramientas necesarias para que los países
europeos puedan hacer frente a sus riesgos y amenazas y puedan conseguir cumplir
sus objetivos estratégicos (…)” (Aldecoa y Pérez, 2018: 79). Es decir, la i ntegración europea
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también queda conformada a través de un mecanismo que proporciona autonomía en el sector
de la seguridad y defensa y refuerza esta dimensión de la integración. La búsqueda de la
integración en materia de defensa está presente en la UE desde hace tiempo (Acosta, 2018),
aunque sea como primer escalón una integración diferenciada (García Rico, 2019). Segundo, se
podría pensar que la participación en la herramienta de defensa que representa la PESCO hace
que los Estados Miembros, y también España, ignoren el establecimiento de una política
exterior singular y propia en este sector específico, y que renuncien voluntariamente a tener una
posición geopolítica individual. A pesar de que se haya indicado que estas decisiones podrían
conducir a que se produjera la unión política y, de esta manera, los países de la UE estuvieran
dispuestos a “compartir su soberanía hasta sus últimas consecuencias (…) (Ayala, 2019)”.
Las dos realidades son realmente compatibles en el contexto en el que actúa la UE en la escena
internacional y como consecuencia de las derivaciones que tiene este esquema de integración,
en el que habitan componentes de unión y signos de fragmentación. Desde ahí, se podrían
determinar seguramente, aunque a grandes rasgos, cuáles serían las principales ventajas e
inconvenientes que se deducen para los distintos Estados Miembros de su participación en la
PESCO, algo que hacemos en relación con España. Eso sí, sin perder de vista la situación
geopolítica de nuestro país y los rasgos que perfilan el establecimiento de la PESCO y de todos
los componentes que la hacen posible como serían, entre otros, el Plan de Acción Europeo de la
Defensa (EDAF), el Fondo de. Defensa de la UE (EDF) y la Revisión anual coordinada de la
defensa (CARD). En esta línea, se debe insistir en que todavía está por explorar la posición
geopolítica que tiene España en el tablero internacional y que las situaciones de dependencia y
subordinación en materia de seguridad y defensa de la OTAN y la UE no impide que llegue a
enunciar postulados singulares en política exterior (Díaz Galán, 2022). Pero es posible que las
peculiaridades de la política española en los asuntos específicos de seguridad y defensa
acomode, definitivamente, una posición que tenga elementos de particularidad a través del
sistema europeo (Ruiz Díaz 2020a). En cualquier caso, el impacto en España de la política
europea de seguridad y, especialmente, de la PESCO es una realidad. En efecto, siempre se
asegura que “la participación española en la CEP presenta considerables beneficios y
oportunidades tanto a nivel político y estratégico en el seno de la UE, como para la industria de
defensa española (Ruiz Díaz, 2020b: 568-569), lo que explicita el eventual papel de España en
la arquitectura europea de seguridad sin perder de vista las consecuencias para su política
exterior.
En el trabajo realizado por Francisco Aldecoa y Paula Pérez (2018) se indican y examinan con
todo rigor las múltiples ventajas que proporciona para España la participación en la PESCO, sin
que apenas se registren, y menos directamente, los eventuales inconvenientes que pudieran
derivarse de esta participación en una de las herramientas más sobresalientes de la política
europea de seguridad. Los problemas y contrariedades que e podrían originar para nuestro país
se situarían fundamentalmente en los campos político y económico. En términos políticos, la
decisión de participar en la PESCO expresa, por parte de los Estados miembros de la UE, la
voluntad de construir paulatinamente una comunidad de seguridad europea y, con ello, la
renuncia a contar con elementos particulares y representativos de su política exterior en materia
de seguridad. Este desistimiento podría tener consecuencias en relación con los asuntos que no
entran dentro de las preocupaciones europeas y que afectarían a uno de los Estados miembros,
como podría ser el caso para España de las situaciones de Ceuta y Melilla y las relaciones con
Marruecos; y, también podría trasladarse al espacio de las percepciones particulares de las
amenazas que se ciernen sobre los Estados de la Unión, siendo así que los países del este
tradicionalmente han puesto más el acento en los peligros que provienen de Rusia y, por
ejemplo, España queda habitualmente más afectada por los retos que se originan desde el norte
de África. Sería lo que se ha denominado divergencia en la percepción de las
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amenazas y que ha llevado a decir que en “la Seguridad y Defensa europea no hay una amenaza
que haga que todos se unan”. La invasión de Ucrania por parte de Rusia en 2022 es más que
probable que haya modificado esta percepción y que, por lo tanto, se acepte terminantemente la
premisa de que en las diferencias de percepción habría, no obstante “un punto en común y es
que la UE tiene que estar preparada para ayudar a todos los países que se encuentren ante una
amenaza” (Calero, 2018). Existe algún indicio de que la UE no dejaría en la soledad a los
Estados miembros en caso de amenazas a su seguridad, aunque no se produjera una acción
directa con base en el sistema europeo de seguridad, como fue el asunto del islote de Perejil en
2002 en defensa de la soberanía nacional española (Díaz Galán, 2022). En el terreno de lo
económico, siempre pueden levantarse suspicacias respecto al beneficio que obtengan las
empresas de algunos países de la UE en relación con la industria de defensa de otros miembros
de la UE, tanto en lo relativo a la producción de armamento como a la innovación tecnológica.
Desde luego, se advierte que “existe en Europa un mercado de defensa aún muy fragmentado, lo
que produce ineficiencias, duplicidades y falta de interoperabilidad, además de abultadas
pérdidas en costes de oportunidad” (Sánchez Aparicio, 2019) y también desequilibrios en la
obtención de beneficios por pare de todos los países. De ahí que sea preciso revertir esta
situación y hacer que la PESCO sea aceptada como una verdadera oportunidad para el conjunto
de los Estados miembros.
Sin desconocer los eventuales inconvenientes que pudiera generar la participación de los
Estados miembros de la UE en la comunidad europea de defensa y, en nuestro caso, para
España, se destacarán ahora únicamente las ventajas que serían de mayor interés sobre la base
de lo que establece el Anexo I de la Decisión PESC 2017/2315 del Consejo, que dispone que la
PESCO se define como “un marco jurídico europeo ambicioso, vinculante e inclusivo para
realizar inversiones en la seguridad y la defensa del territorio de la UE y sus ciudadanos (…)”
(Diario Oficial de la Unión Europea, 2017, L 331/57, 14.12). La Pesco está adornada de muchos
aspectos políticos y, además, se configura como una respuesta a los retos que confronta la UE
en el nuevo siglo. Así, al igual que todo esquema de integración produce beneficios en todos los
órdenes, como es el caso de la integración europea; lo lógico será que los avances que se vienen
produciendo en el campo de la seguridad y defensa repercutan positivamente en los Estados
miembros. De ahí que se haya hablado de que la PESCO encarna un valor añadido que se
explicitaría en muchos sectores de las competencias de los Estados. De esta manera, se asegura
que su puesta en marcha no representaría “una pérdida de soberanía” y, sobre todo, que
“permitiría ganar en eficiencia presupuestaria” evitando la fragmentación y las duplicidades en
las áreas de la seguridad y defensa (Cózar, 2017: 1129). Sobre estas bases, conviene resaltar
ahora lo siguiente:
En primer lugar, la participación en la PESCO hace que España adquiera un mayor
protagonismo en la UE, en razón primordialmente de las características y el contexto que
definen este modelo de cooperación. España siempre ha mantenido una posición activa dirigida
a una mayor integración europea, en particular, en los temas de seguridad y defensa. Ahora
bien, con el establecimiento de la PESCO se presenta una nueva e inigualable oportunidad para
que el Estado español pueda ejercer algún tipo de liderazgo en este campo y, con ello, como una
de las potencias que lideran la UE. En verdad, se podría suscribir que nuestro país ha terminado
configurándose como un país que ha impulsado “el relanzamiento de la defensa europea” y que
es “fundador de la PESCO y claramente con un estatus especial dentro del grupo de los cuatro”
(Aldecoa y Pérez, 2018: 71-72). En consecuencia, desde una óptica estrictamente europeísta, y
con la finalidad de que la UE adquiera una verdadera autonomía estratégica, participando
activamente en la PESCO, España quedaría mejor situada en la geopolítica internacional, de tal
manera que, si la UE termina consolidándose como actor sólido en las relaciones
internacionales, la preferente participación de España en este tipo de Cooperación le otorgaría
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un lugar de privilegio. A través de esta herramienta de cooperación en el sector de la seguridad
y la defensa, España podría recuperar parte del liderazgo que le correspondería en los asuntos
europeos y, de esta manera, situarse en la vanguardia dentro de la comunidad europea de
defensa. La práctica totalidad de la doctrina científica española ha valorado positivamente la
participación activa de España en la PESCO y se suscribe la convicción de que esta
participación abre el camino de “las oportunidades y desafíos para España”. Especialmente,
tendría un efecto beneficioso en actitudes intangibles que, en realidad, conciernen a los aspectos
más vitales de la política exterior española como serían la superación de la “apatía de la
sociedad (española) en cuestiones relacionadas con la seguridad y la defensa y el necesario
consenso que requiere la política de defensa como política de Estado”, algo que no se da con
frecuencia en el entorno político español (Ruiz Díaz, 2020b: 565 y 567-568). Adviértase, por
ejemplo, cómo se ha producido discrepancias dentro el propio Gobierno en relación con los
gastos destinados a la defensa. Así, tras la reunión de la OTAN en Madrid, se hicieron públicas
las desavenencias en la coalición del Gobierno español, llegándose hablar de “una coalición que
está sometida a cada vez más tensiones” y que el enfrentamiento se debía a que el aumento en
los gastos de defensa “no estaba consensuado” (Euronews, 05/07/2022).
La posición de España se acrecienta, además, en función de otros factores que vienen
apareciendo en el contexto de la integración europea, en concreto, el abandono del Reino Unido
de la UE y las dudas que Italia ha suscitado en ocasiones en relación con la integración en el
campo de la defensa. Desde luego, es innegable que el Brexit ha representado una oportunidad
para España en muchos terrenos como el económico y que podría traer numerosos beneficios en
los sectores financiero y turístico. Sin embargo, se debe anotar que las ventajas que para España
proporciona el Brexit se dejarán sentir en las áreas de la seguridad y defensa. Por una parte,
puesto que se equilibran las relaciones hispano-británicas en esta materia (Sánchez Tapia,
2022); y, por otra parte, en la medida en que el Reino Unido imponía obstáculos ala integración
en materia de seguridad y defensa, su abandono de la UE “podría servir para acelerar el deseo
de progresar (…) hacia una defensa común” (Arteaga, 2016: 5) y, en ese caso, que países como
España se hicieran cargo de porciones de protagonismo. Al mismo tiempo, puesto que el Reino
Unido perdería su capacidad de actuar como intermediario en las relaciones de la UE con
Estados Unidos y con la OTAN, esta labor la desempeñará a partir de ahora la propia UE
mediante los mecanismos de decisión previstos, en los que España tendría una cierta capacidad
de influencia. Esto se agranda en la medida en que España adquiere más visibilidad en su
participación en las operaciones de la UE, aunque se deba reconocer que la contribución neta
del Reino Unido a las misiones y operaciones de la Unión ha sido bastante escasa”, se podría
decir que “simbólica” (Pontijas 2019: 58). En razón de la inestabilidad política que impera en
Italia desde hace tiempo, se suscitan dudas respecto a la posición de este país en relación con la
seguridad europea. En término de política de interés, el Gobierno de España debe aprovechar las
indecisiones de Italia para colocarse como un interlocutor relevante en los temas europeos de
seguridad. Y eso que Italia aventaja a España en lo referido a los recursos económicos que
destina al ámbito de la defensa, Así se constató cómo en “2015, países como Alemania gastaban
el 1.19% del PNB, Francia el 1,80%, Italia el 1,02% y España -entre los más bajos- el 0,92%”
(García, 2016: 229).
Todo lo expuesto haría, en consecuencia, que el Estado español compartiera las decisiones más
destacables en el campo de la seguridad y defensa con Francia y Alemania y, por ende, se
situara en el estadio más avanzado de la integración europea. España podría asumir entonces, de
manera simultánea un papel protagonista y algo dominante en un sector de la integración
especialmente sensible, como es la defensa, lo que le proporcionaría una posición política de
relieve, incluso, en el resto de los campos de los que se ocupa la integración europea. Por lo
menos, nuestro país estaría en el núcleo duro a la hora de que Europa decidiera el “dilema
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de qué hacer para restablecer el orden de seguridad en su periferia y cómo hacerlo” (Ceseden,
2018: 5). Aunque sea por descarte, al apoyo activo de España a la PESCO y al resto de las
herramientas de cooperación que tiende a la implantación de un sistema europeo de seguridad y
defensa repercutirá en el papel que el resto de los Estaos miembros de la UE le otorguen en esta
materia y, más en concreto, en función de las decisiones de Alemania y Francia. Por ello, resulta
fundamental que, al hilo de la crisis ucraniana, el Gobierno español mantenga una postura
diligente y eficiente para el momento en el que se haga el balance de los resultados en el campo
militar de las aportaciones de cada uno de los países europeos. Así, España se ha apresurado a
decir que “contribuye a la disuasión y la defensa colectiva en el flanco este de la OTAN” y
siempre ha subrayado que sus aportaciones se hacen dentro de los parámetros fijados por la UE
y la Alianza Atlántica (Misiones internacionales, 2022: 6-8).
En segundo lugar, la defensa de la integridad territorial de España se podría reforzar aún más y
con mayores garantías como consecuencia de la participación en la PESCO. El criterio
tradicional que rige en la UE según el cual cada Estado Miembro asume la defensa de su
territorio comienza a quebrarse con las disposiciones del Tratado de Lisboa, puesto que la
Política Común de Seguridad y Defensa “establece nuevas herramientas que son la alianza
defensiva entre los Estados miembros, elemento fundamental para la defensa territorial (…)”
(Aldecoa y Pérez, 2018: 17). Si la implantación de la PESCO produce resultados tangibles, no
se podría sostener con toda rotundidad la posición tradicional según la cual la defensa del
territorio, como se ha dicho, “es función del propio Estado, que el Estado afectado es el que
tiene el deber y el derecho a defenderlo y hacerlo respetar, interna y externamente” (Mangas,
2015: 234-235), todo ello una vez que se avance en los mecanismos de seguridad y defensa
europeos. El establecimiento de la PESCO acelera, en consecuencia, un cambio de criterio en
esta cuestión, socava las posiciones tradicionales, y convertiría en asunto europeo cualquier
conflicto territorial que afectase a un Estado miembro. Éste deberá ser el destino al que
conduzca la comunidad europea de seguridad si se quiere que prime el criterio de la solidaridad.
Sería una consecuencia lógica de la conformación de una política común y compartida en el
ámbito de la seguridad puesto que carecería de sentido, y sería una incongruencia, actuar
conjuntamente en defensa de la integridad territorial de terceros Estados y no hacerlo en el caso
de los Estados miembros. Así, por ejemplo, la Decisión (PESC) 2022/339 del Consejo de 28 de
febrero de 2022 sobre una medida de asistencia con cargo al Fondo Europeo de Apoyo a la Paz
para apoyar a las Fuerzas Armadas ucranianas, sostiene con toda claridad que el objetivo de esta
medida es reforzar las capacidades de las Fuerzas Armadas de Ucrania “para defender la
integridad territorial y la soberanía” de este país de la agresión militar” de Rusia (Diario Oficial
de la Unión Europea L 61/1, 28.2.2022)
En el caso de España, esto se plantea, en particular, con las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla y, en general, con las reivindicaciones marroquíes sobre determinados espacios
terrestres y marítimos en disputa con España. Siempre se podrá decir, sin embargo, que el
artículo 42.7 del Tratado de la UE “establece la garantía de la integridad territorial de Ceuta y
Melilla como parte del territorio español (…)”, pero ahora quedaría claro que “el nacimiento y
puesta en marcha de la PESCO puede reforzar la estructura militar necesaria para hacer creíble
esta defensa territorial (…)” (Aldecoa y Pérez, 2018: 81). La catalogación de estos espacios
como europeas será mejor garantía para la defensa por parte de la totalidad de los Estados
miembros de la UE. Así, lo ha explicitado el Presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, al
señalar que no se puede aceptar “que se hable de Ceuta y Melilla como ciudades ocupadas,
porque son territorio español, son territorio europeo internacionalmente reconocido”
(Transcripción, 2022: 11). La condición de territorio español arrastra, por lo tanto, la
calificación de estos espacios como territorio europeo, lo que haría que se activasen todos los
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mecanismos que se comparten con el resto de socios europeos para la defensa y protección de la
integridad territorial de España. Más todavía, la participación de España en la PESCO, unido a
la retirada del Reino Unido de la UE, favorece sobremanera la posición de España en relación
con el territorio ocupado de Gibraltar. Aquí, debería tenerse en cuenta el concepto de interés
nacional que, como he tenido la oportunidad de indicar, está estrechamente vinculado al
concepto de soberanía territorial, llegándose a aceptar., incluso, la categorización como
intereses vitales, “por lo que se pueden poner todos los medios a disposición del Estado para
preservarlos y protegerlos” (Díaz Galán, 2022), entre los que se contemplaría las alianzas que se
mantienen con otros Estados, como el caso de la comunidad europea de defensa.
Por último, se debe anotar que la renovación y crecimiento de la industria española en el campo
de la defensa se vería bastante beneficiada como resultado de la participación de nuestro país en
los distintos proyectos que integran la PESCO. Al implicar este modelo de cooperación una
puesta en común de las capacidades militares de los Estados miembros, esto cubriría los
recursos de los que disponen y, en particular, los fondos que se destinan para hacer efectiva esta
cooperación reforzada. El compromiso de España para aumentar el gasto en defensa o, como se
ha dicho, “realizar un aumento sucesivo a medio plazo del gasto de inversión y defensa” y, al
mismo tiempo, “incrementar los proyectos de capacidades estratégicas y aumentar la proporción
de los gastos dedicados a la investigación y tecnología en materia de defensa” (Cózar, 2018: 14)
supondrá un significativo impulso a la industria nacional en esta materia. En esta línea, adquiere
un papel sobresaliente la herramienta que representa el Fondo Europeo de Defensa (FED),
aunque se debe reconocer que la PESCO y este Fondo “son dos iniciativas independientes por
ámbito y gobernanza” aunque “avanzan en paralelo con una interrelación obvia” (Arteaga y
Simón, (2019: 13). En la arquitectura de seguridad de la UE la