Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 136, diciembre 2022, pp. 33-50
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
Protección de la biodiversidad marina en áreas fuera de la jurisdicción
nacional en el actual régimen internacional del Derecho del Mar. La
milla 201 y los recursos genéticos de los Fondos Marinos y Oceánicos
Mg. Vanesa Castello
*
Resumen
La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR) estableció un
nuevo régimen internacional para los océanos determinando derechos y obligaciones de los Estados en las
diversas zonas, la naturaleza jurídica y límites de dichos espacios, así como las reglas aplicables a la
navegación, la exploración y explotación de los recursos naturales, las instalaciones, la preservación del
medio marino, la investigación científica y la transferencia de tecnología. Sin embargo, y pese a su
profundidad, presenta lagunas respecto a la conservación y protección de los océanos más allá de las
zonas bajo jurisdicción nacional.
El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar en torno a la protección de la biodiversidad marina en
dichas áreas en el marco del régimen nacido con la CONVEMAR y sus acuerdos de implementación,
considerando el proceso de negociación actual de un nuevo instrumento jurídico vinculante a tal fin.
Enfocado el presente trabajo en la pesca y protección de especies a partir de la milla 201, y en la
naturaleza jurídica de los recursos genéticos, se recurrió al análisis de instrumentos jurídicos parte de
dicho régimen, así como de escritos de especializados investigadores en las áreas involucradas a los fines
de otorgar un marco conceptual al presente artículo.
Palabras claves: régimen internacional del Derecho del Mar – biodiversidad marina – áreas fuera de la
jurisdicción nacional
Protection of marine biodiversity in areas beyond national jurisdiction
in the current international regime of the Law of the Sea. Mile 201 and
the genetic resources of the Seabed and Ocean Floor
Abstract
The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) established a new international
regime for the oceans by determining the rights and obligations of States in the various areas of the sea,
the legal nature and limits of these spaces, as well as the rules applicable to navigation, exploration and
exploitation of natural resources, installations, preservation of the marine environment, scientific research
and technology transfer. However, despite its depth, there are gaps with respect to the conservation and
protection of the oceans beyond the areas under national jurisdiction.
The purpose of this paper is to reflect on the protection of marine biodiversity in these areas within the
framework of the regime born with the UNCLOS and its implementation agreements, considering the
current negotiation process of a new binding legal instrument for this purpose. Focusing this paper on
fishing and protection of species from the 201st mile, and on legal nature of genetic resources, we have
resorted to the analysis of legal instruments that are part of this regime, as well as to the writings of
specialized researchers in the areas involved in order to provide a conceptual framework for this article.
Key words: international regime of the Law of the Sea - marine biodiversity - areas beyond national
jurisdiction.
*
Magíster en Integración y Cooperación Internacional (CEI-CERIR- UNR). Licenciada en Relaciones
Internacionales (FCPOLIT-UNR). Docente de la Licenciatura en Relaciones Internacionales y de la
Licenciatura en Turismo (FCPOLIT-UNR). Correo electrónico: vanesa.castello@fcpolit.unr.edu.ar.
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1458-9867
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TRABAJO RECIBIDO: 11/08/2022 TRABAJO ACEPTADO: 28/08/2022
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
Introducción
La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR) otorga
importantes prerrogativas a los Estados ribereños sobre los espacios marítimos. Plantea entre
sus objetivos regular, con un enfoque territorial (Barreira, Ocampo y Recio, 2007), no sólo
derechos y obligaciones en las diversas áreas sometidas a la soberanía y/o jurisdicción del
Estado costero, sino que asimismo establece en sus Partes XII, XIII y XIV
1
normativa para la
conservación del medio marino.
Sin embargo, es importante considerar que ciertas actividades más allá de la jurisdicción de
estos Estados no fueron abarcadas por dicho instrumento -o al menos no plenamente-, ya que en
ese momento integraban un conjunto de cuestiones que comenzaban a ser consideradas en la
agenda de la comunidad internacional mientras transcurrían los 9 años de negociación de la III
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Entre ellas, se destacan la
explotación de determinadas poblaciones de peces, y el tratamiento de los recursos genéticos de
los Fondos Marinos y Oceánicos (FMyO).
Las amenazas al medio marino debido a la contaminación, la sobreexplotación, la introducción
de especies invasivas, el cambio climático y el aumento del agujero de la capa de ozono
(Barreira, et al., 2007) provocan incrementos en la temperatura de las aguas, desoxigenación,
floración de algas nocivas que provocan riesgos significativos para la salud humana y las
economías, y reducción de la cobertura de corales vivos -que albergan una importante
diversidad biológica y proporcionan protección costera y medios de subsistencia. Todo ello, da
cuenta de la importancia y necesidad de avanzar sobre la regulación de actividades en áreas no
sometidas a jurisdicción del Estado ribereño que permitan proteger la biodiversidad, a los fines
de evitar que las condiciones ambientales sigan degradándose y debilitando la futura capacidad
para sostener el desarrollo y la vida (Peixoto Batista, Godfrid y Stevenson, 2019). La relevancia
de estas cuestiones se interpreta a la luz de dar cuenta que el 64% de la superficie del océano
(columna de agua) y la totalidad de los fondos marinos, se encuentran incluidos en tales
circunstancias.
En el marco de la presente temática, se destacan las investigaciones en torno al desafío del
derecho internacional ante la problemática de la protección de ecosistemas vulnerables (Oral,
2006), y trabajos que dan cuenta de la exploración y explotación de los recursos naturales
presentes tanto en el área adyacente a la zona económica exclusiva de los Estados ribereños
como en el lecho y subsuelo (Armas Pfirter, 1995; 2002; 2006; 2009 y Churchill, 2006). No
menos importantes son los aportes respecto a los pasos previos que se han dado al inicio de las
actuales negociaciones a fin de celebrar un nuevo acuerdo de aplicación de la CONVEMAR
destinado a la configuración de un sistema jurídico global y específico sobre protección de la
biodiversidad más allá de las jurisdicciones nacionales, y de los temas que hasta ahora guiaron
las Rondas de Negociaciones (Vázquez, 2019; Solano Ramírez y Palencia Osorio, 2020).
Asimismo, resulta relevante el problema planteado por Terribile (2015) respecto
al incumplimiento de las normativas vigentes que se derivan del régimen internacional que
1
Preservación del Medio Marino, Investigación Científica, Desarrollo y Transmisión de Tecnología,
respectivamente.
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condicionan el eficaz cumplimiento de las tareas de conservación y protección de los recursos
naturales vivos del mar.
El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar, frente a las negociaciones de un acuerdo
vinculante en la materia, sobre la protección de la biodiversidad marina en áreas fuera de la
jurisdicción nacional en el marco del régimen nacido con la CONVEMAR y sus acuerdos de
implementación, entendiendo la crisis ambiental y alimentaria por la que se atraviesa y la
importancia de los servicios ecosistémicos que la biodiversidad marina ofrece. Para ello, se
recurrió al análisis de los instrumentos jurídicos parte de dicho régimen, así como de escritos de
especializados investigadores en las áreas involucradas, y que permiten otorgar un marco
conceptual al presente artículo. Sin embargo, es oportuno mencionar que el objetivo planteado
no obsta de entender que los factores geopolíticos resultan asimismo de gran importancia,
aunque, en este caso y por una decisión metodológica, se opte por abordar particularmente
aspectos jurídicos.
1. La “Constitución de los Océanos” y la protección de la Biodiversidad
Como bien indican Barreira et al. (2007), a finales del Siglo XIX, se encuentran los primeros
acuerdos de carácter ambiental, consistentes en tratados sobre la protección de ciertos recursos
naturales que abordaron la problemática desde una perspectiva utilitarista o económica. Sin
embargo, las medidas intrínsicamente ambientales no aparecieron sino hasta la segunda mitad
del Siglo XX, tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano celebrada en
Estocolmo en 1972, momento en el que el tema se instaló en la agenda política mundial
(Estenssoro, 2014). Este marco, favoreció el advenimiento del derecho internacional ambiental
(DIA) como una nueva rama del derecho internacional público compuesto por una multiplicidad
de instrumentos vinculantes como no vinculantes
2
, y sobre una gran variedad de temas. A pesar
del amplio marco regulatorio del DIA, cabe destacar que la preocupación por la protección de la
biodiversidad marina también ha sido contemplada por otros instrumentos internacionales que
no se consideran propiamente ambientales y que pueden ofrecer un enfoque jurídico sistémico
(Minaverry, Ferro, Jantus Dinale y Etchegaray, 2020), tal el caso de la CONVEMAR.
En este sentido, la diversidad biológica es entendida como la variabilidad de organismos vivos
de cualquier fuente y los complejos ecológicos de los que forman parte, así como la diversidad
dentro de cada especie, y entre las especies y de los ecosistemas (Convenio sobre la Diversidad
Biológica, 1992). Es importante mencionar que los mares y océanos representan un 99% del
espacio vital disponible del planeta, cubren un 71% de la superficie de la Tierra y contienen un
90% de la biosfera. Es decir, albergan más biodiversidad que los ecosistemas terrestres y de
agua dulce (Oral, 2006; Jaume y Duarte, 2006). De esta manera, el medio marino es fuente
principal de oxígeno y desempeña un papel determinante en las condiciones climáticas
constituyendo, asimismo, un factor importante para la prosperidad económica, el bienestar
social y la calidad de vida (Naciones Unidas, 2015).
Teniendo en consideración algunos cuestionamientos sobre la supuesta neutralidad valorativa de
decisiones que impactan sobre la gestión de ecosistemas y que se encuentran dentro de
determinados marcos jurídicos (Lorenzo, 2020), lo cierto es que la protección y conservación
de ecosistemas constituyen acciones que resultan determinantes a partir de los beneficios
2
Estos, también llamados derecho blando, no establecen en sí mismos obligaciones internacionales
propiamente tales. Sin embargo, los principios contenidos en una resolución o adoptados en una
declaración internacional pueden jugar un rol importante o incluso decisivo en la práctica de los Estados,
ya que ayudan a identificar estándares relativos al comportamiento de estos actores frente a la obligación
de cooperación con respecto a recursos naturales compartidos (CEPAL, 2013).
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ecológicos que éstos que reportan. Como bien lo expresa Estenssoro (2014), la crisis ambiental -
y se agrega, alimentaria- es tanto un fenómeno antropogénico como político, en el sentido que
estamos ante una crisis socialmente provocada, puesto que
ha sido el propio crecimiento económico (…), el que ha generado problemas de
carácter ecológicos y ambientales de tan enorme magnitud que, por primera vez en la
historia, se ha puesto en riesgo la continuidad de la vida del ser humano en el
planeta, así como el proceso de la vida del planeta mismo (p.19).
Es preciso recordar que, en el marco del actual régimen internacional
3
del Derecho del Mar
surgido en 1982, los Estados ribereños cuentan -más allá de su mar territorial- con derechos de
soberanía para la exploración y explotación de los recursos naturales hasta una distancia de 200
millas marinas (mm contadas desde las líneas de base, tanto sobre el lecho y el subsuelo como
en la columna de agua. A partir de esta anchura -aunque considerando la posibilidad que
Estados ribereños con plataformas continentales ampliadas puedan delimitarla conforme al
artículo 76, inc. 4 y 5 de la CONVEMAR-, los espacios marítimos adyacentes permanecen fuera
de la jurisdicción nacional ya que se configuran o como alta mar -regido por el principio de
libertad-, o como fondos marinos y oceánicos -bajo el principio de Patrimonio Común de la
Humanidad (PCH)-, según se refiera a la columna de agua o lecho y subsuelo, respectivamente.
De la misma manera, la convención nacida en 1982 o “Constitución de los Océanos”
4
-
acompañando el nacimiento del DIA- contiene articulado respecto a Preservación del Medio
Marino, la Investigación Científica, y el Desarrollo y Transmisión de Tecnología en el que
dispone que los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino, por lo que
cooperarán, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales competentes, en
la formulación y elaboración de reglas y estándares, prácticas y procedimientos recomendados
de carácter internacional para la protección y preservación de dicho medio (artículos 197, 242 y
270).
Sin embargo, y en tal sentido, dos cuestiones interesan destacar en las siguientes líneas sobre las
que la CONVEMAR presenta lagunas en la agenda sobre la explotación, conservación y
protección de la biodiversidad marina: la pesca de determinadas especies de la columna de agua
en la llamada milla 201, y el tratamiento de los recursos genéticos de los FMyO, ambos en áreas
más allá de la jurisdicción nacional. Lo cierto es que el surgimiento de nuevas actividades que
se suman a las ya tradicionales desarrolladas en los océanos, incrementa la presión, la
contaminación y la sobreexplotación de los océanos y de su diversidad biológica en dichas
zonas (Vázquez Gómez, 2019).
2. Pesca y el desafío a partir de la milla 201
La CONVEMAR incluye artículos específicos con relación a la protección de especies
transzonales -aquellas que se encuentran ocupando tanto la zona económica exclusiva (ZEE)
como la alta mar adyacente (AAA)-, y de especies altamente migratorias -las cuales recorren
considerables distancias en vastas áreas de los océanos-. Efectivamente, establece que cuando
las especies se encuentren dentro de las ZEE de dos o más Estados ribereños, o tanto
dentro de la ZEE como en un área más allá y adyacente a ella -es decir, esto último fuera de la
3
Se parte del concepto de régimen de Krasner (1985) como conjunto de principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisión en torno de los cuales convergen las expectativas de los actores.
4
Expresión utilizada por Tommy T.B. Koh, Presidente de la III Conferencia de Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar. Recuperado de: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/koh_span
ish.pdf
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jurisdicción nacional-, los países cooperarán con miras a asegurar la conservación y promover el
objetivo de la utilización óptima de dichas especies en toda la región (artículo 63, inc. 2), así
como respecto de la conservación y administración de los recursos vivos en las zonas de la alta
mar (artículo 118).
Desde finales de la década de 1980, la pesca en alta mar se ha expandido como resultado de la
creciente exclusión de los buques de lejanía de las ZEE extranjeras, y porque la presión sobre
las poblaciones de peces en dichas zonas ha llevado a la búsqueda de recursos alternativos en
aguas más lejanas (Churchill, 2006). Entendiendo que existe una estrecha vinculación entre la
ZEE y AAA desde el punto de vista ecológico y económico, cabe resaltar en este contexto que
los Estados ribereños en desarrollo basan su industria pesquera en capturas obtenidas en su zona
costera o su ZEE, al contrario de los Estados industrializados que cuentan con flotas de gran
altura, de altura o de distancia. Estos últimos concentran sus actividades de forma más intensa
en la AAA de los primeros, o milla 201, ya que en sus barcos factorías desarrollan todo el
procesamiento de la pesca y capturan grandes cantidades de especies, poniendo asimismo en
riesgo los caladeros
5
y dañando los sedimentos por el continuo movimiento del arrastre y del
tamaño de la red utilizada (Terribile, 2015). En consecuencia, la pesca indiscriminada tanto de
las poblaciones de peces transzonales como de las altamente migratorias provoca no solo
disminución de sus cantidades, sino que contribuye a la escasez del alimento para otras
especies, afectando la cadena alimentaria
6
.
Se puede decir que el accionar de algunos de los grandes países pesqueros es coincidente con la
consideración de las áreas de alta mar como la mera expresión del principio de libertad, sin
atender a los alcances regulatorios que la propia CONVEMAR establece a pesar de ello. Para el
actual régimen internacional del Derecho del Mar, estas libertades
7
deben ser ejercidas por todos
los Estados teniendo debidamente en cuenta tanto los intereses de otros Estados en su ejercicio,
así como los derechos previstos con respecto a las actividades en los FMyO o la Zona (artículo
87). En particular, respecto a la conservación de recursos vivos (artículo 116), esta convención
dispone que todos los Estados tienen derecho a que sus nacionales se dediquen a la pesca en la
alta mar con sujeción a los derechos y deberes establecidos, así como los intereses de los
Estados ribereños estipulados en el artículo 63, inc.1 e inc. 2, y en los artículos 64 a 67 (especies
transzonales, altamente migratorias y mamíferos)
8
. Respecto del primero de estos artículos, la
disposición exige a los Estados que comparten poblaciones “procurar” acordar las medidas
necesarias para coordinar y garantizar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones,
pero no están obligados a llegar a un acuerdo sobre medidas coordinadas.
5
Los caladeros son espacios aptos para la pesca ya que, debido a condiciones climáticas apropiadas y a la
confluencia de corrientes marinas que propician fuentes de alimentación abundantes, prolifera la vida
acuícola y la cantidad de peces que sobrepasa los niveles de otras regiones.
6
Es importante mencionar que la pesca enmarcada como Ilegal, No Declarada, No Reglamentada engloba
una gran variedad de actividades pesqueras, y ocurre tanto en alta mar como en zonas bajo jurisdicción
nacional, afectando a todos los aspectos y etapas de la captura, socavando los esfuerzos de conservación y
ordenación de las poblaciones de peces, y limitando el avance hacia el cumplimiento de los objetivos de
sostenibilidad a largo plazo. Representa actualmente hasta 26 millones de toneladas del pescado
capturado anualmente (FAO, s.f.).
7
El principio de libertad en alta mar supone: libertad de navegación; de pesca; de tendido de cables y
tuberías submarinos y de sobrevuelo.
8
Además, son consideradas por la CONVEMAR las poblaciones anádromas -o aquellas que viven en el
mar una gran parte de su vida y migran a aguas dulces para criar-, como las catádromas -que integran las
especies que viven la mayor parte de su vida en aguas dulces y migran al mar para desovar. Sin embargo,
dos de las especies altamente migratorias del Atlántico Sur como la merluza hubssi y calamar illex
argentinus, no figuran en el listado del Anexo I de la CONVEMAR.
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Adicionalmente, resalta en su artículo 117 el deber de los Estados de adoptar medidas para la
conservación de los recursos vivos de la alta mar en relación con sus nacionales, necesarias para
la conservación de los recursos vivos de la alta mar, o de cooperar con otros Estados en su
adopción. Por otra parte, y paralelamente, es importante remarcar que la Zona como sus
recursos resultan PCH, por lo que ningún Estado podrá reivindicar o ejercer soberanía o
derechos soberanos ni podrá apropiarse sobre parte alguna de esta o sus recursos.
Las diferentes maneras recién mencionadas de abordar la actividad pesquera entre países ponen
de relieve las relaciones asimétricas de poder del orden internacional, las cuales están
profundamente determinadas por la crisis ambiental global (Estenssoro, 2020) haciendo de la
disputa por los recursos alimentarios un rasgo cada vez más destacado del panorama mundial
(Klare, 2002). Sin embargo, aunque se evidencia una mayor debilidad de los países en
desarrollo para influir en el sistema internacional cuando se trata de defender sus miradas e
intereses frente a los temas globales (Estenssoro, 2014; Vadrot, 2020), estos últimos han
afirmado -en el marco de las negociaciones y conferencias en la materia- su derecho y su interés
especial en participar en la conservación de los recursos naturales fuera de la jurisdicción
nacional, ya que, de lo contrario, sus derechos de soberanía sobre la zona de 200 mm serían
ilusorios (Armas Pfirter, 1995)
9
.
Por otra parte, a los fines de que la CONVEMAR pudiera entrar en vigor alcanzando las
adhesiones necesarias, en 1994 se firmó el Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la
Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Si bien este acuerdo resultó
verdaderamente ser una enmienda de aquella respecto a la regulación de las actividades y el
régimen de explotación en la Zona
10
, en cuanto a la protección del medio marino estableció que
la Autoridad de los FMyO podrá realizar investigaciones científicas marinas relativas a la Zona
y sus recursos, promoviendo e impulsándolas, y coordinando y difundiendo los resultados de
tales investigaciones. En este sentido, este Acuerdo dispone que, la Autoridad, tiene la
obligación, entre otras, de estimular aquellas investigaciones científicas dirigidas en especial a
comprobar los efectos que las actividades de la Zona tengan sobre el medio ambiente marino.
Sin embargo, guardó silencio respecto a medidas concretas para la protección de la
biodiversidad marina. Casi en paralelo, y en línea con el objetivo de desarrollar o precisar la
CONVEMAR, a iniciativas de los países con grandes litorales marítimos participantes de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Rio de
Janeiro en 1992, se había acordado necesario convocar una nueva ronda de consultas a efectos
de contener los daños al medio marino. Como resultado de estos esfuerzos
11
y a los fines de
llenar algunas lagunas que la mencionada convención había dejado, en 1995 se firmó el
Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces
transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios (Acuerdo de NY 1995), como un
9
De hecho, y por ejemplo, el artículo 4 de la Ley 24.922, Régimen Federal De Pesca, dispone que “La
República Argentina, en su condición de Estado ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la
Zona Económica Exclusiva y en el área adyacente a ella sobre los recursos transzonales y altamente
migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la
Zona Económica Exclusiva argentina”. Recuperado de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/
anexos/45000-49999/48357/texact.htm
10
La doctrina coincide que el acuerdo hace mucho más que interpretar, desarrollar o precisar con fines
aplicativos la mencionada Parte (Pastor Ridruejo, 2001; Remiro Brotóns, 1997).
11
Liderados por lo que se dio en llamar el “Core Group” -Argentina, Canadá, Chile, Islandia y Nueva
Zelanda- trabajaron activamente en esa instancia, logrando el acuerdo para que se convocara una
Conferencia de Naciones Unidas para tratar el problema de la conservación de las especies transzonales y
altamente migratorias (Terribile, 2015).
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segundo acuerdo complementario de implementación de aquella. Éste rige para la alta mar
estableciendo normas para la administración de la pesca y para asegurar la conservación a largo
plazo y el uso sostenible de las poblaciones de peces.
Dentro de su articulado, este acuerdo contempla al principio precautorio del DIA o la facultad
de establecer medidas de conservación aun cuando se carezca de la información científica
necesaria; al principio de compatibilidad, con relación a las normas de conservación para aguas
jurisdiccionales y las de la alta mar; y al principio de cooperación, que implica la obligación de
actuar conforme a éste y con relación a los dos principios antes mencionados (Laborda, 2018).
A partir de ello, profundiza en la obligación de cooperación entre las que incluye: adoptar
medidas para asegurar la supervivencia a largo plazo de las poblaciones transzonales y
altamente migratorias; evaluar los efectos de la pesca, de otras actividades humanas y de los
factores medioambientales sobre las poblaciones objeto de la pesca, y sobre las especies que son
dependientes o están asociadas a ellas o que pertenecen al mismo ecosistema; reducir al mínimo
la contaminación, el desperdicio, los desechos, la captura por aparejos perdidos o abandonados,
la captura accidental de especies no objeto de la pesca y los efectos sobre las especies que estén
en peligro de extinción (artículo 5).
Asimismo, el Acuerdo de NY 1995 determina que todo Estado cuyos buques pesquen en alta
mar adoptará las medidas que sean necesarias para que, aquellos que enarbolen su pabellón,
cumplan las medidas subregionales y regionales de conservación y ordenación, y para que esas
embarcaciones no realicen actividad alguna que pueda ir en detrimento de la eficacia de esas
medidas, así como la sanción en caso de infracción. Finalmente, se establece que cuando existan
motivos fundados para suponer que un buque en alta mar ha pescado sin autorización en una
zona sometida a la jurisdicción de un Estado ribereño, el Estado del pabellón de ese buque, a
petición del Estado costero de que se trate, procederá inmediatamente a investigar a fondo el
asunto (artículos 18, 19 y 20).
Para que la mencionada cooperación pueda implementarse, y se avance más allá de
“procurar[la]” tal cual lo estipula la CONVEMAR, este Acuerdo incluye la posibilidad de
alcanzar acuerdos directos entre Estados, o formación de organizaciones regionales o
subregionales (artículos 8, 9 y 10).
Este estado de situación en el escenario encuentra el agravante de la ausencia de
acción punitiva que penalice la reticencia a la cooperación. Su implementación no
solamente está sujeta a la buena fe, sino que también será consecuencia de las
actitudes políticas que cada país adopte para “presionar” o “forzar” al otro a
negociar. Y como bien conocemos es poco factible predecir la conducta de actores
que operan fuera de un marco de racionalidad y que además poco le interesa la
pérdida de reputación en el escenario internacional (Terribile, 2015, p.77).
De esta manera, contempla el establecimiento de Organizaciones Regionales de Ordenación
Pesquera (OROP) u organismos o acuerdos intergubernamentales vinculantes de pesca con
autoridad para establecer medidas de conservación y gestión de pesquerías en alta mar, y
entendiendo que únicamente los Estados que sean miembros de dicha organización o
participantes en dicho arreglo, o que se comprometan a aplicar las medidas de conservación y
ordenación establecidas por la organización o el arreglo, tendrán acceso a los recursos de pesca
a que sean aplicables dicha medidas (artículo 8, inc. 5). Las OROP se presentan como la
principal herramienta para alcanzar la cooperación entre naciones pesqueras, elemento esencial
para la conservación y gestión efectiva de pesquerías internacionales. Éstas suelen tomar tanto
decisiones reglamentarias -límite de pesca-, como medidas técnicas y de control
-permisos, condiciones de manejo de planes de conservación, vedas, especies permitidas, tipo
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y características de las artes de pesca aceptados, procesos de desembarques, técnicas para evitar
o disminuir significativamente la pesca incidental, etc-. Con este avance, se puede decir que el
régimen internacional del Derecho del Mar apostó a la eficacia como sistema de gobernanza al
incorporar procedimientos para anticiparse a los cambios biofísicos (Young, 2008), como, por
ejemplo, el colapso de las poblaciones de peces.
Sin embargo, aunque la mayoría de los bancos de pesca marinos están bajo la gestión de una o
más de estas organizaciones, suele afirmarse que no han tenido éxito en la tarea de evitar el
agotamiento y la degradación de los ecosistemas marinos (Churchill, 2006; The Royal Institute
of International Affairs, 2007). Incluso, cabría preguntarse en qué medida su conformación
mayoritariamente por Estados de bandera no ribereños de dichas áreas geográficas, puede
favorecer los intereses de los países costeros en desarrollo de la región de que se trate, sino más
bien promover un “neocolonialismo medioambiental” (Young, 2008, p.27)
12
. Un similar
llamado de atención figura en el punto 172 del documento final de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río+20 de 2012 en donde se exhorta a las
OROP a realizar exámenes periódicos de desempeño y brindar mayor transparencia y rendición
de cuentas
13
.
Al margen de estos debates, la CONVEMAR y sus acuerdos de aplicación establecen el marco
jurídico dentro del cual los Estados deben llevar adelante sus actividades en los mares a partir
de la cooperación internacional en áreas fuera de la jurisdicción nacional. En este sentido, en
2012, la Declaración final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, reconoce que
los océanos, los mares y las zonas costeras constituyen un componente integrado y
esencial del ecosistema terrestre y son fundamentales para mantenerlo, y que el
derecho internacional reflejado en la Convención constituye el marco jurídico de la
conservación y el uso sostenible de los océanos y mares y sus recursos para el
desarrollo sostenible, en particular (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Sostenible Río+20, 2012, p.47).
Pese a ello, existen denuncias de los Estados en desarrollo costeros respecto a los repentinos
cambios de pabellón u ocultamiento de matrículas de barcos extranjeros, así como respecto de la
actividad pesquera en el límite de sus respectivas ZEE por parte de estas naves
14
, dando cuenta
12
Young (2008) sostiene que, en la mayoría de los regímenes, las organizaciones son responsables de
administrar las reglas del juego o brecha entre aquellas sobre el papel y las efectivamente en uso. A
menudo las reglas del juego en muchas áreas temáticas llevan la impronta de las preferencias de las
organizaciones y actores con capacidad de influir en los procesos de formación de regímenes.
13
En este marco, y si bien excediendo los objetivos de este artículo, es importante destacar que el
caladero del Atlántico Sur es de hecho el único que no cuenta con una OROP que regule dicha zona. Es
así como Argentina no ha ratificado hasta el momento el Acuerdo de NY 1995, ya que podría resultar en
el reconocimiento por parte de terceros Estados de un pretendido status de Estado ribereño del Reino
Unido en dicha zona. Esto supondría cruzar una “línea roja absoluta” para la posición legal de Argentina
en el conflicto por Malvinas (Figueroa, 2020).
14
Caben mencionar esfuerzos que realizan algunos de estos Estados para intentar controlar la situación:
en Declaración conjunta, Chile, Colombia, Ecuador y Perú anunciaron en noviembre 2020 que tomarán
medidas para "prevenir, desalentar y enfrentar" la Pesca INDNR. Recuperado de:
https://www.cancilleria.gov.co/en/newsroom/news/2020-11-03/23607. Asimismo, y en este marco, la
realización de jornadas organizadas por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina, en
donde se analizaron las herramientas con las que cuenta este país para garantizar la soberanía y el cuidado
de la biodiversidad y sus recursos marítimos, y esfuerzos conjuntos entre la Prefectura Naval y la Armada
Argentina para combatir la pesca ilegal. Recuperado de:
https://www.argentina.gob.ar/noticias/agricultura-participo-de-un-encuentro-sobre-la-problematica-de-la-
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de la necesidad de que un instrumento jurídicamente vinculante sobre conservación y protección
de la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción nacional pueda alcanzarse. Asimismo,
este instrumento acompañaría al fortalecimiento de iniciativas nacionales que actualmente son
llevadas adelante
15
.
La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción
nacional atrae cada vez más la atención internacional, ya que la información científica revela su
riqueza y vulnerabilidad, mientras crece la preocupación por la creciente presión antropogénica
que suponen las actividades existentes y emergentes, entre ellas la pesca y la bioprospección en
las profundidades marinas. En este contexto, las actuales negociaciones de un instrumento
vinculante sobre protección de la biodiversidad en áreas más allá de la jurisdicción nacional
entiende y engloba en estas áreas al alta mar y a la Zona, por lo que en la práctica, el resultado
de esta negociación será un desarrollo de los regímenes establecidos respectivamente en la Parte
VII y en la Parte XI de la CONVEMAR, en observancia de las ya mencionadas disposiciones de
la Parte XII y de la Parte XIII (Solano Ramírez y Palencia Osorio, 2020).
De todas formas, como se verá en el próximo apartado, cabe resaltar que los Estados
industrializados defienden la exclusión de los peces como mercancía de este futuro régimen
jurídico, a diferencia de los Estados en desarrollo, quienes sostienen que los peces son recursos
genéticos marinos sin distinción alguna desde una perspectiva jurídica.
Indudablemente, la posible inclusión de los peces en un sentido amplio en el ámbito
material de este Acuerdo vendría a modificar el actual régimen internacional de la
pesca marítima del que asimismo forman parte las organizaciones internacionales de
ordenación pesquera (Vázquez, 2019, p.24).
3. Nuevo instrumento jurídico y el debate por los recursos genéticos del lecho y subsuelo
fuera de la jurisdicción nacional
Es importante recordar que la alta mar se define en la CONVEMAR de forma negativa, es decir,
como todas a todas las partes del mar no incluidas en la ZEE, en el mar territorial o en las aguas
interiores de un Estado, ni en las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico. Es decir que,
a la luz de las Partes VI (Plataforma Continental) y XI de esta Convención, el término alta mar
se refiere únicamente a la columna de agua. Por consiguiente, los FMyO, así como el suelo y el
subsuelo subyacentes a la alta mar, no forman parte de ella, sino que constituyen o plataforma
continental, o la Zona según corresponda (Armas Pfirter, 2006).
De esta manera, el 64% de la superficie del océano y la totalidad de los FMyO se encuentran en
áreas fuera de la jurisdicción nacional. Adicionalmente, las profundidades de los océanos -
considerando que el 50% de la superficie del planeta se encuentra por debajo de los 3000 mts.-
albergan uno de los mayores reservorios de biodiversidad. Comprenden gran variedad de
hábitats y, según la fuente de energía utilizada por los ecosistemas marinos, pueden dividirse en
dos grupos principales: heterotróficos y quimiosintéticos. En los primeros, las comunidades
dependen de la materia orgánica sintetizada en la superficie a partir de la fotosíntesis, y por
ello también de la energía solar. En los hábitats quimiosintéticos, estos recursos genéticos y las
pesca-ilegal-en-la-zona y https://www.argentina.gob.ar/prefecturanaval/resumen-operativo/noticias
15
Cabe destacar en este sentido la iniciativa de Argentina que, en 2008 por medio de la Res. CFP 1/2008
aprobó el Plan de Acción Nacional para prevenir, desalentar y eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y
No Reglamentada (PAN-INDNR), en el marco del Plan de Acción Internacional adoptado por el Comité
de Pesca de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
Recuperado de: https://cfp.gob.ar/actas/acta01-2008.pdf
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comunidades biológicas están sujetas a la energía de compuestos químicos procedentes de las
capas internas de la Tierra (Ramírez Llodrá y Billett, 2006).
En su Parte XII, o Protección y preservación del medio marino, la CONVEMAR resalta la
obligación de los Estados de proteger y preservar el medio marino, sin referirse expresa o
exclusivamente, sino inclusivamente, a la diversidad biológica, debiendo entender que integra a
los recursos genéticos dentro de la jurisdicción nacional. Es importante recordar que los
recursos genéticos marinos bajo jurisdicción nacional fueron dotados de un régimen jurídico,
como es el que representa el Convenio sobre la Diversidad Bilógica (CBD)
16
. Sus tres
principales objetivos son la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de
sus componentes, y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la
utilización de recursos genéticos. Para dar mayor impulso al logro del tercer objetivo, en la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, septiembre de 2002) se hizo
un llamamiento para negociar, dentro del marco del Convenio, un régimen internacional para
ello. Tras seis años de negociaciones, el 29 de octubre de 2010, en la décima reunión de la
Conferencia de las Partes, celebrada en Nagoya, Japón, se adoptó el Protocolo de Nagoya sobre
Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los beneficios que se
deriven de su utilización.
A pesar de ello, la necesidad de abordar la protección de la biodiversidad marina más allá de la
jurisdicción nacional en un nuevo instrumento a tal fin, da cuenta de la importancia de los
servicios ecosistémicos que los océanos brindan. Es decir, los beneficios económicos, de
provisión, de regulación, o culturales que los seres humanos obtienen de los ecosistemas y que
contribuyen a hacer la vida no sólo físicamente posible sino también digna de ser vivida
(Minaverry, 2019). Teniendo en consideración el principio de la equidad intergeneracional, es
esperable que la mirada esté puesta en el uso y goce apropiado de estos recursos por parte de las
generaciones presentes y futuras (Minaverry y Capaldo, 2016), y que se valoren asimismo los
servicios intangibles, ambos desde una mirada científicamente verosímil, legitimada
políticamente y útil para la comunidad (Minaverry, 2017).
Entre estos servicios se destacan: el suministro de alimento y contribución a los medios de
subsistencia de más de 3.000 millones de personas; entender a los océanos como aliados
esenciales en la lucha contra el cambio climático en tanto sumidero y depósito de gases de
efecto invernadero; su rol como fuente de importantes valores culturales, estéticos y recreativos.
Otros servicios, como la energía renovable, los recursos genéticos marinos o los minerales de
aguas profundas, tienen el potencial de generar grandes beneficios. Incluso desde una
perspectiva meramente económica, los océanos tienen una importancia tal que, en 2010, la
economía oceánica generó más de 30 millones de empleos directos a tiempo completo, y se
calcula que la producción económica de los océanos alcanzará los usd 3 billones en 2030
(Decenio de las Naciones Unidas de las Ciencias Oceánicas para el Desarrollo Sostenible 2021-
2030, 2020).
Frente a estos hechos hasta aquí mencionados, y debido al agravamiento de las causas que están
comprometiendo la sostenibilidad de los mares, es que la Asamblea General de Naciones
Unidas (AG) decidió iniciar un proceso de regulación de la conservación y el uso sostenible de
la diversidad biológica marina en áreas fuera de la jurisdicción nacional, mediante la
elaboración de un acuerdo multilateral bajo la CONVEMAR. Pese a haberse planteado diversas
opciones a tal fin (Vázquez Gómez, 2019) elaborar un nuevo acuerdo de aplicación en el marco
de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 se constituyó en el
16
El CBD quedó abierto a la firma el 5 de junio de 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo y entró en vigor el 29 de diciembre de 1993.
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objetivo acordado. Este camino inicia en el año 2004, cuando la AG estableció, a tal fin, el
Grupo de Trabajo Especial Oficioso de Composición Abierto (GT) -mediante Resolución 59/24-
encargado de estudiar las cuestiones relativas a la conservación y el uso sostenible de la
diversidad biológica fuera de las zonas de jurisdicción nacional. Seguidamente, mediante la
Resolución 69/292 de 2015, este órgano recepcionó las recomendaciones emitidas por el GT y
decidió el desarrollo de un instrumento internacional jurídicamente vinculante. Las sesiones del
Comité Preparatorio se realizaron en cuatro tandas de diez días: dos de ellas se celebraron
durante el 2016 y las dos siguientes en el 2017.
Finalmente, por Resolución 72/249 de diciembre de 2017, la AG convocó a una Conferencia
Intergubernamental, para que redactara el texto del nuevo instrumento: la primer Ronda de
negociaciones se llevó a cabo en septiembre de 2018, y la segunda y tercera se realizaron en
marzo-abril y agosto de 2019, respectivamente. La cuarta sesión sustantiva, planificada para
marzo de 2020, fue pospuesta a raíz de la pandemia por COVID-19, por lo que finalmente se
llevó adelante en marzo 2022. Una quinta y última sesión está prevista para agosto 2022. En
este marco, y al momento de escribir estas líneas, los Estados miembros de Naciones Unidas ya
han participado de 4 Rondas de negociaciones para acordar un convenio sobre conservación y
utilización sostenible de la diversidad biológica marina en zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional, un instrumento jurídicamente vinculante cuyo objetivo es regular la
protección y uso sostenible de las aguas en alta mar y los FMyO.
Se puede afirmar que, a raíz de las amenazas advertidas al ambiente, el Derecho se erige como
el instrumento por excelencia regulador de la conducta humana y el mecanismo más adecuado
para normar y regular las conductas atentatorias contra el ambiente (Barreira et al, 2007)
17
.
Entre las cuestiones que se discuten en las actuales negociaciones, en el marco de un package
deal o tratamiento como un todo indiviso del conjunto de los temas puestos a consideración en
la negociación, figura la utilización de mecanismos de gestión basados en zonas geográficas
incluyendo el establecimiento de áreas de protección marina, el acceso a los recursos genéticos
marinos, la creación de capacidad y la transferencia de tecnología marina, y la evaluación de
impacto ambiental en aguas internacionales (BBNJ IGC-4 Final, 2022).
Sin embargo, el tratamiento de la protección y conservación de la biodiversidad marina más allá
de las jurisdicciones nacionales presenta múltiples desafíos, ya que las dos zonas marítimas
involucradas están sujetas a regímenes jurídicos diferentes -la alta mar bajo el principio de
libertad, y la Zona, bajo el principio de PCH-, por lo que se presentan diferencias respecto a
establecer reglas de reparto de beneficios. Vale decir, ambos espacios son de uso común y
excluidos de la soberanía estatal o no sujetos a su apropiación, pero, en el caso de los FMyO,
contemplando además la gestión y explotación para el conjunto de la Humanidad.
Cabe recordar que en la Resolución 2749 de la AG o Declaración de principios que regulan los
fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional de
1970, cuyos principios la CONVEMAR se propone desarrollar según reza en su Preámbulo,
solo se mencionaron los “recursos” sin mayores especificaciones, mientras que en la convención
sancionada en 1982 se hace una referencia mucho más acotada. En particular, cuando en 1977
se descubrieron los respiraderos hidrotermales y su ecosistema, la definición de "recursos" a
efectos del régimen de la Parte XI de la CONVEMAR ya había sido adoptada (Armas Pfirter,
2009), es decir, habían sido definidos como aquellos recursos minerales sólidos, líquidos o
gaseosos in situ en la Zona, incluidos los nódulos polimetálicos (artículo 133). Teniendo en
cuenta la exigua información disponible al momento de la III Conferencia de Naciones Unidas
17
Por supuesto, no dejando de reconocer que aspectos vinculados al poder de los Estados, sus relaciones
mutuas, o sus capacidades de negociación resultan un factor asimismo determinante, pe