Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 136, diciembre 2022, pp. 7-31
ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)
La política exterior de Mauricio Macri hacia Venezuela (2015-2019)
Delfina Sol Campanella
*
Resumen
El presente artículo analiza la política exterior argentina hacia Venezuela durante la administración de
Mauricio Macri. En primer lugar, se concentra en los principales lineamientos de la política exterior entre
2015-2019, enfatizando su dimensión económica y la prioridad otorgada a los vínculos con los poderes
tradicionales y Venezuela, para el caso de la región latinoamericana. En segunda instancia, se realiza un
abordaje sobre los vínculos bilaterales, tanto a nivel político-diplomático como económico-comercial.
Finalmente, el trabajo indaga sobre las relaciones argentino-venezolanas en instancias multilaterales,
analizando los casos del MERCOSUR, OEA, UNASUR y PROSUR. Así, el artículo busca contribuir en
la temática aportando un enfoque desde el cual abordar la inserción internacional argentina.
Palabras claves: Política exterior- Argentina- Venezuela- Macri
Abstract
This paper analyzes the argentinian foreign policy towards Venezuela during Mauricio Macri’s
government. First, it focuses on the main guidelines of foreign policy between 2015-2019, emphasizing
its economic dimension and the priority given to links with traditional powers and Venezuela, in the case
of the Latin American region. Second, it makes an approach about bilateral relations, both at the politic-
diplomatic and economic-commercial levels. Finally, the paper investigates argentine-venezuelan
relations in multilateral spaces, analyzing the cases of MERCOSUR, OAS, UNASUR and PROSUR.
Thus, the article represents a breakthrough in providing an approach from which to address Argentina's
international insertion.
Keywords: Foreign policy- Argentina- Venezuela- Macri
TRABAJO RECIBIDO: 06/06/2022 TRABAJO ACEPTADO: 15/09/2022
Esta obra está bajo una licencia internacional https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/
*
Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de
Buenos Aires (U.N.C.P.B.A). Integrante del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas
Internacionales y Locales (CEIPIL). Becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas (CONICET). E-mail: delficampanella@gmail.com
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Introducción
Los cambios experimentados a nivel internacional, regional y nacional–derivados de profundos
procesos económicos, políticos, sociales e internacionales–para el año 2015 en Argentina
marcaron el final del periodo “kirchnerista” y dieron comienzo a la gestión de Mauricio Macri,
quien asumió la presidencia a través de la alianza “Cambiemos”.
Desde su llegada a la Casa Rosada, el nuevo gobierno buscó diferenciarse de las
administraciones anteriores y diseñó una agenda con numerosos cambios a nivel político,
económico, social e internacional: ello supuso un cambio en la estrategia de desarrollo que, por
ende, tuvo su correlato en el ámbito de la política exterior (D’Alesio, 2019, p.196).
En el presente artículo, se parte de entender la política exterior (en adelante PE) como el
conjunto de acciones desarrolladas por un Estado-nación, en respuesta a demandas y
determinantes internos y externos (Perina, 1988), considerándola como una acción de política
gubernamental, y, como tal, una política pública (Tomassini, 1987). Así, se analiza la política
exterior como producto de la conjunción de variables internas y externas, puesto que la mayoría
de los estudios que tienen por objeto su análisis, la consideran como una variable dependiente,
en gran medida del modelo de desarrollo y demás condicionantes del Estado en cuestión.
De esta manera, en términos analíticos, se adhiere a los postulados del modelo “interactivo” o
“interméstico”, que concibe a la política exterior como producto de condicionantes de origen
interno y externo (Soares de Lima, 1994). En este punto, cabe mencionar que se considera al
modelo de desarrollo implementado por la gestión macrista como uno de los factores internos
centrales, mientras que el rol de los Estados Unidos y el giro a la derecha en la región
latinoamericana se configuran como los principales condicionantes externos incidentes en la
formulación de la PE entre 2015-2019.
En este marco, la hipótesis central del trabajo sostiene que a partir de la presidencia de Mauricio
Macri se desarrolló una política exterior confrontativa con respecto a Venezuela, lo que se
evidencia tanto a nivel bilateral como en instancias multilaterales. Ello fue producto de la
incidencia de factores internos y externos, como se trabajó en otras obras (Campanella,
2020;2021).
En este sentido, se resalta que la elección de la vinculación con Venezuela como objeto de
estudio permite analizar la política exterior argentina y sus variaciones desde una óptica
diferente a la tradicional, la cual ha centrado su atención en los centros de poder mundial (como
Estados Unidos, Europa) o regional en el ámbito del Cono Sur (como Brasil). Además,
entendiendo que la relación con Venezuela fue uno de los ejes de la política exterior macrista
entre 2015-2019 –período que aún hoy cuenta con investigaciones limitadas–, dicha arista de
análisis buscará establecer una mirada innovadora sobre el estudio de la inserción internacional
argentina en términos contemporáneos.
Finalmente, el enfoque de esta investigación es fundamentalmente cualitativo, y se realizó un
análisis de fuentes primarias y secundarias. Entre las fuentes primarias se encuentran discursos
de los representantes del Poder Ejecutivo, documentos oficiales de la Cancillería Argentina y de
Venezuela, artículos e informes elaborados por otras entidades nacionales, regionales e
internacionales, entre otras. Dicho análisis permitió detectar el posicionamiento argentino en
términos de política exterior y los lineamientos referidos a la vinculación con Venezuela, entre
otros. En relación a las fuentes secundarias, se realizó una búsqueda y análisis de documentos
académicos y se trabajó complementariamente con material de fuentes periodísticas vinculadas
a la temática.
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1. Principales lineamientos de la política exterior de Mauricio Macri (2015-2019)
La formulación e implementación de la política exterior es un proceso complejo, resultado de la
conjunción de factores internos y externos del contexto nacional, regional e internacional. A los
fines de proceder al análisis de la política exterior argentina durante la gestión de Mauricio
Macri (2015-2019), se parte de considerar que ésta estuvo incidida por múltiples
condicionantes, entre ellas el modelo de desarrollo, el giro a la derecha en la región
latinoamericana y el rol de los Estados Unidos, como se profundiza a lo largo de otros trabajos
(Campanella, 2020; 2021).
Por un lado, la implementación de un modelo de desarrollo económico, político y de inserción
internacional neoliberal se constituyó en uno de los condicionantes internos centrales para
comprender la formulación e implementación de la PE entre 2015-2019. Como señala María
Elena Lorenzini (2011, p.43), el modelo de desarrollo no es sino la manera en que se articula la
política y la economía en un contexto histórico determinado. Así, a cada modelo le corresponde
un modo de producción, de distribución de la riqueza y una estrategia de inserción internacional
(Lorenzini, 2011, p.43) y, como agrega Laura D’Alesio (2019, p.197), la vinculación de la
política exterior con dicha estrategia cobra diferentes valores y magnitudes según cada modelo
de desarrollo.
De esta manera y a modo de síntesis, en términos económicos, el gobierno de Macri adhirió a
los postulados del modelo neoliberal de los años noventa, como lo ilustran las principales
medidas tomadas. A rasgos generales, se entiende que en cuanto al régimen de acumulación se
optó por una distribución regresiva del ingreso en favor de las clases más concentradas y los
grandes capitales, lo que a su vez fue de la mano con un modelo de producción extractivista,
buscando acentuar la especialización sojera que venían gestando los sectores primarios y
beneficiar también a algunos sectores industriales (Campanella, 2020, p.136). Asimismo, las
grandes corporaciones económicas y sectores de las finanzas fueron sus grandes beneficiarios.
Por otro lado y en términos políticos, se vislumbra que en el nivel de las relaciones de fuerzas
políticas en el gobierno de Macri coincidió el poder social (sectores económicos predominantes)
con el poder político (gobierno) de manera inédita. Además, numerosos análisis catalogan a su
equipo como el “gobierno de los CEOs”, en tanto la mayor parte de los funcionarios de primer
rango representaron los intereses de las grandes empresas y sectores de las finanzas
(Campanella, 2020, p.136). Por último, en la dimensión social, la idea de “cambio” implicó
lograr un cambio cultural profundo en la Argentina, destinado a sepultar el populismo
(entendido como peronismo). No obstante, lejos de recomponer ese vínculo entre gobierno y
sociedad “desgastado” años anteriores, hubo numerosos retrocesos en materia de derechos.
Por otro lado, el giro a la derecha en la región latinoamericana a partir del año 2015 y el rol de
los Estados Unidos se erigen como condicionantes externos incidentes en la formulación de la
política exterior argentina y de los países de la región. Por un lado, para la segunda década del
siglo XXI, las características del orden internacional mutarían hacia un perfil más “restrictivo”
que las décadas anteriores, marcado por acontecimientos como la crisis internacional del 2008 y
el surgimiento de tendencias proteccionistas y nacionalistas, con sucesos como el Brexit y la
llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, que pusieron en jaque los pilares del orden
internacional liberal cimentado por las potencias occidentales (Campanella, 2020, p.65).
Trabajos como los de Astroza Suárez (2019); Cobarrubia (2015); Gullo Maraví (2018); Merino
(2017; 2019), Sanahuja (2018), entre otros, exploran las temáticas.
Por otra parte, en América Latina, el debilitamiento del multilateralismo dio lugar a la
emergencia de nuevos enfoques de la integración regional y a una transformación de la
cartografía geopolítica, que afectaron la formulación e implementación de las políticas
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exteriores de los principales actores latinoamericanos (Hershberg et al, 2014, p.12). Así,
tomaron fuerza las tendencias de regionalismo abierto y “giro a la derecha” en la región, siendo
el impeachment a Dilma Rousseff en Brasil, el triunfo de la oposición venezolana, el no al
referéndum boliviano y la llegada al poder de Mauricio Macri algunas de sus expresiones
(Campanella, 2020, p.66). De esta manera, numerosos análisis académicos y políticos advierten
una lectura negativa en el devenir de las relaciones internacionales sudamericanas a partir de
entonces, tanto en la proyección de la región a nivel global y sus procesos de integración, como
así también en lo que respecta a la profundización y densidad de los vínculos bilaterales entre
los países del sur del continente (Busso, 2016, p.126). Autores como Ceppi (2019), Lorenzini y
Pereyra Doval (2018), Natanson (2014), entre otros, abordan las diversas dinámicas de procesos
políticos que darían lugar al ascenso de esta “nueva derecha”.
En este marco, en abril de 2015–meses antes de las elecciones presidenciales que darían el
triunfo a Macri– se hizo público el documento “Reflexiones sobre los desafíos externos de la
Argentina: Seremos afuera lo que seamos dentro”, del autodenominado “Grupo Consenso”
(Morgenfeld, 2017, p.1). Este estaba integrado por referentes de la oposición al kirchnerismo
que planteaban cuáles serían los desafíos, en materia de política exterior, que debería asumir
quien sucediera a Cristina Fernández. En síntesis, se planteaba:
la necesidad de insertar adecuadamente a la Argentina en el mundo (…), ser un activo y
responsable actor global (…), partiendo de nuestra identidad occidental, como sociedad
que practica y defiende las instituciones republicanas, la división de poderes, la libertad
de expresión, los derechos humanos y las garantías individuales (…), consolidando los
valores de una sociedad abierta, moderna y respetuosa del ordenamiento internacional
(Grupo Consenso, 2015, p. 1).
Retomando a Morgenfeld (2017, p.2), había que volver a ser un país “normal” y “serio” como
venían sosteniendo mucho de los firmantes en los últimos años. Es decir, asumir la condición
periférica del país y evitar cuestionar el rol de gendarme global ejercido desde décadas por
Estados Unidos, con Europa y Japón como socios. Además, el documento del Grupo bregaba
por:
una adecuada convergencia entre el Mercosur atlántico y la promisoria Alianza del
Pacífico para acceder, con máxima capacidad negociadora, al centro económico
mundial que se está conformando en torno a la región Asia-Pacífico (…) En paralelo,
en ejercicio del multilateralismo que debe orientar nuestro accionar externo, trabajar
para fortalecer nuestras tradicionales relaciones con Europa y los Estados Unidos
(Grupo Consenso, 2015, p. 3).
En definitiva, parecían promover las ideas del Consenso de Washington de los años noventa, en
tanto la política exterior desplegada por el gobierno de Macri compartió varias de sus
premisas(Morgenfeld, 2017, p.2). Así y en palabras de Busso (2017, p.3), desde el inicio del
gobierno de Macri se privilegió la inserción occidental, lo que supone, entre otros factores, un
mayor relacionamiento con organismos multilaterales y de crédito y un estrechamiento de lazos
con los Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y Asia, dejando poco lugar a los esquemas de
política exterior que desde 1983 priorizaron los vínculos y las estrategias de integración con la
región. En ese sentido, Simonoff (2016, p.44) señala que se dio un “giro de 180 grados” en los
vínculos con las potencias tradicionales –EEUU, Europa Occidental– y que apuntaba a esos
actores del poder mundial en una construcción más “occidentalista” o “globalista” que la
desarrollada por las administraciones Cristina Fernández. Así, se parte de una postura crítica
frente a la política exterior desarrollada por su predecesora, entendiendo que durante los
gobiernos anteriores el país se había aislado internacionalmente. Como señalan Tomás Listrani
Blanco y Carolina Zaccato (2018, p.168), se buscó reinsertar a Argentina en el mundo y
recomponer los vínculos que, bajo esta mirada, habían sido descuidados en los años
precedentes.
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Por su parte, María Cecilia Míguez (2018, p.20) entiende la política exterior de Macri en “clave
económica”, siendo que ésta se orientó a profundizar lazos de dependencia económica y política
respecto de las potencias, basándose en la idea de “acoplarse” (bandwagoning) y entendida
como la contrapartida del “aislamiento”–al cual se creía que se había incurrido durante la etapa
kirchnerista–. En esta línea, Listrani Blanco y Zaccato (2018, p.183) expresan que la Argentina
de Macri se posicionó como un bastión partidario del orden liberal internacional en América
Latina, teniendo como axioma que las relaciones exteriores estuvieran al servicio de las
potencialidades económicas.
Como se mencionó, en vistas de la construcción “occidentalista” de la política exterior
(Simonoff, 2016), el gobierno argentino buscó privilegiar los vínculos con las potencias
tradicionales. Con la Unión Europea, un ejemplo de ello fue la firma del Acuerdo
MERCOSUR-UE, donde se buscó utilizar al MERCOSUR como un “trampolín” o “puerta de
acceso” a mercados como el de la UE o la Alianza del Pacífico. Por su parte, la vinculación con
Estados Unidos experimentó un cambio importante con la llegada al poder de Mauricio Macri.
En el marco de la concepción favorable del gobierno al proceso de globalización, se proclamaría
la necesidad de “volver al mundo” y desideologizar la política exterior. De esta manera, la
relación con la potencia del norte constituiría otra de las dimensiones más notables del viraje en
materia de política exterior (Frenkel, 2016, p.4) y sería una de las prioridades reconstruir dicho
vínculo (Mazzina y González Cambel, 2018, p.198). El diagnóstico partía de la idea de que
lograr el beneplácito de la primera potencia facilitaría una mejor obtención de los dividendos de
la globalización, atraería capitales y coadyuvaría a una inserción competitiva en las cadenas
globales de valor (Frenkel y Azzi, 2018, p.190). Así, el gobierno de Macri no ahorró señales
hacia el gran capital financiero, pero sobre todo hacia los Estados Unidos (Morgenfeld, 2017,
p.2).
Otro rasgo a destacar fue la búsqueda de una rápida transformación en la inserción regional,
abandonando los valores vinculados a la integración regional y a la cooperación Sur-Sur
(D’Alesio, 2019, p.210). Siguiendo a la autora, desde un primer momento Macri postuló a la
región como un eje central de su política exterior y como puntapié para lograr una mayor
proyección a nivel internacional. Partiendo de la idea de la “vuelta al mundo”, se asumió a éste
como un tablero de ajedrez de múltiples niveles, donde la vinculación con dicho tablero debía
ejecutarse a partir de círculos concéntricos, siendo el primero de ellos América Latina (Comini
y Tussie, 2016, p.10). Además, entendiendo a la PE en clave económica es que desde los
comienzos de su mandato Macri apuntaría al MERCOSUR y a la Alianza del Pacífico como los
organismos regionales hacia los cuales canalizar las aspiraciones argentinas en materia de
integración, mientras que instancias de cooperación como la UNASUR o CELAC irían
desapareciendo del radar del Palacio San Martín (Frenkel, 2016, p.5).
En este marco, uno de los ejes de la política exterior de Cambiemos hacia América Latina se
orientó a desalentar las relaciones con los países del eje bolivariano (Carmody, 2016, p.383).
Incluso desde antes de la asunción de Macri, se libraría una batalla contra la Venezuela de
Nicolás Maduro, lo que, lejos de desideologizar la política exterior
1
, le agregaría un matiz
ideológico a las relaciones con la región (Frenkel, 2016, p.9). En esta línea, cabe mencionar el
trabajo de Lorenzini (2021, p.103), quien pondera la dimensión ideológica como variable de
1
Pocos días antes de asumir en su cargo, la canciller Susana Malcorra señaló que habría que “hablar de
las relaciones exteriores como políticas de Estado, desideologizando lo que se hace” y que trabajaría
“ajustándose a los lineamientos que lleva adelante el presidente Macri”, basándose “en principios a los
que adhirió la Argentina a lo largo del tiempo” (Dinatale y Liotti, 2015). Asimismo, Malcorra sostuvo
que todas las plataformas –regionales, globales– se utilizarían “para el interés argentino”, sin dar lugar
a una “aproximación ideológica a esas cuestiones”: “pragmatismo y desideologización son dos
palabras que incorporaremos al nuevo diccionario de la diplomacia argentina”, relató para La Nación
(Dinatale y Liotti, 2015).
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análisis, argumentando que el modo en que el presidente argentino se posicionó frente a la crisis
venezolana –a diferencia de cómo lo hizo su predecesora— guarda relación con su idiosincrasia,
es decir con el conjunto de principios, ideas y creencias que tenía y/o tiene en tanto sujeto
social.
A modo de síntesis, la postura crítica esbozada hacia el país bolivariano se alineó a la estrategia
del gobierno norteamericano contra Nicolás Maduro, y se encontró atravesada por múltiples
variables, como se aborda en los próximos apartados.
En suma, entre los principales temas de agenda en materia de política exterior durante la gestión
macrista se pueden mencionar la búsqueda de reforzar vínculos con poderes tradicionales como
los EEUU y la UE, la participación en instancias multilaterales, la apertura de mercados –
resaltando la dimensión económica de la PE–, entre otros. Asimismo, el modelo de desarrollo
económico y político neoliberal, con una agenda de inserción internacional marcadamente
aperturista y pro-occidental explica la orientación de la política exterior y los vínculos
adoptados en el periodo 2015-2019.
2. Las relaciones bilaterales entre Argentina y Venezuela
Como se adelantó, los vínculos adoptados con Venezuela fueron uno de los ejes centrales de la
política exterior argentina durante la gestión de Macri. Ya desde la campaña electoral de 2015,
la política exterior de la etapa kirchnerista fue objeto de crítica y se expresaba la preocupación
ante la situación venezolana. Antes de asumir la presidencia, Macri ya había manifestado su
repudio al régimen chavista, denunciando la persecución a opositores y las violaciones
sistemáticas de los derechos humanos en Venezuela. En este sentido, reclamaría la aplicación de
la cláusula democrática en el seno del MERCOSUR.
Desde entonces, se iniciaría una escalada en el conflicto bilateral, con altibajos y acusaciones
cruzadas (Frenkel, 2016, p.9). Una de las constantes en la política exterior del gobierno
argentino entre 2015-2019 fueron las acusaciones que tildaban al régimen venezolano como
antidemocrático. En varias ocasiones, la Cancillería argentina hizo referencia a “la importancia
de la defensa y firme impulso de los valores y la plena vigencia de las instituciones
democráticas y de la protección, promoción y respeto irrestricto de los Derechos Humanos, para
consolidar los procesos democráticos” (Comunicado Conjunto de los Presidentes del
MERCOSUR y Estados asociados- Cumbre de Asunción, 2015, p.1). Por otro lado, también lo
fueron las denuncias por violaciones a los derechos humanos, derecho a manifestaciones
pacíficas y libertad de expresión.
Por su parte, el gobierno de Venezuela respondería denunciando la injerencia de la Argentina y
otros países de la región en sus asuntos internos. Tanto el presidente Nicolás Maduro como la
ministra de Relaciones Exteriores, Delcy Rodríguez, criticaron la preocupación de sus vecinos
por “incursos en delitos terroristas” –haciendo alusión a la oposición– y repudiaron las
“acciones en contra de la Patria de Simón Bolívar a manos de los carteles de la derecha
internacional”
2
.
Siguiendo a Frenkel (2016, p.9-10), esta confrontación con Caracas obedecería a dos razones
primordiales. Por un lado, dar cuenta de la nueva estrategia de inserción internacional argentina,
marcadamente aperturista y pro-occidental, como ya se mencionó. Según Francisco Castaño
(2017, p.16), la búsqueda de capitales externos por parte del gobierno de Macri ha ido de la
mano con la condena esbozada hacia Venezuela y el acercamiento con Estados Unidos. Por otra
parte, la ofensiva contra Venezuela también significaría correr a un potencial veto a la
2
Página12 (2015, 17 de diciembre): “Venezuela, contra la “injerencia” de la canciller Malcorra”.
Recuperado de www.pagina12.com.ar
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flexibilización del MERCOSUR, impulsada por Argentina y otros países de la región. En este
sentido Macri buscó abordar su estrategia de inserción internacional: “la idea de una Argentina
abierta al mundo se va a concretar desde el MERCOSUR, bloque al que hay que dinamizar ya
que está congelado hace tiempo” (Diario 26, 2016
3
citado por Mastropierro, 2016, p. 4).
En el marco de la búsqueda de convergencia entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico y
del reimpulso de esquemas de regionalismo abierto es que debe entenderse la pretensión de
redefinir al MERCOSUR, buscando una flexibilización que les permita a sus socios una mayor
libertad de movimiento. Esta pretensión choca con la idea de una profundización y ampliación
de la integración en la región, representada por Venezuela, idea que comienza a ser combatida,
y con ella el gobierno de Maduro (Quintanar y Cifuentes, 2016, p.5).
Con respecto a los vínculos económicos, según datos del INDEC (s/f), se pueden dilucidar
algunas variaciones en el intercambio comercial argentino con Venezuela a partir de finales de
2013, que se profundizan a lo largo de la administración de Mauricio Macri. Según el
organismo, hasta 2015 Venezuela constituía, detrás de Brasil, uno de los países con el que se
registraron mayores intercambios en materia de comercio exterior en el seno del MERCOSUR.
Según los datos de los vínculos comerciales bilaterales durante el gobierno de Cristina
Fernández, en el año 2014 hubo un saldo positivo en la balanza comercial argentino-venezolana
de aproximadamente unos U$S1.977 millones, y de manera similar en el 2015 se registró un
saldo positivo de US$1.363 millones. No obstante, a partir del año 2016, si bien persiste una
balanza superavitaria, se comenzaron a registrar descensos en la magnitud de los intercambios,
pasando de un saldo de US$639 millones en 2016 a uno de US$351 millones en el año 2018.
Tal es así, que para el año 2017 el comercio bilateral se ubicó en un setenta por ciento (70%)
debajo del récord del año 2013, pasando Venezuela de ser el quinto mercado para la Argentina
al vigésimo tercero en 2017
4
. Para el año 2019, los intercambios fueron muy atenuados
(Cuadro Nº1).
Cuadro Nº1. Intercambio comercial con Venezuela durante el gobierno de Mauricio Macri
Año Exportaciones** Importaciones** Saldo Comercial**
2015 1.370 7 1.363
2016 707 68 639
2017 246 16 231
2018 359 8 351
2019 126 1 125
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INDEC y CEI.
**En millones de dólares FOB y CIF.
Por otra parte, en lo que respecta a la composición de las importaciones y exportaciones, puede
decirse que ésta fue constante a lo largo del periodo 2013-2019. Siguiendo los datos del INDEC
(s/f), entre 2015-2019 la Argentina exportó mayoritariamente productos del rubro agrícola-
ganadero, tales como carne ovina deshuesada y congelada, maíz, porotos, sorgo, levaduras,
vinos y otros preparados alimenticios. Otro rubro importante en la participación del comercio
exterior fue el de medicamentos y laboratorios e insumos de higiene, como también vacunas por
3
Diario 26 (2016, 30 de junio): “Macri en Chile. Argentina debe insertarse en el mundo”. Recuperado de
www.diario26.com
4
El Cronista (2017, 4 de agosto): “Venezuela: cómo pasó de ser el puesto 5 al 23 para las exportaciones
argentinas”. Recuperado de www.cronista.com
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ejemplo contra la aftosa, lo que se explica en parte debido a la crítica situación humanitaria en
la que se encuentra Venezuela. Por su parte, también se mantuvo la composición de las
importaciones, encontrando entre los principales productos insumos químicos como metanol y
etanodiol, también papeles y cartones testliner y acanalados y otros materiales para la
fabricación de envases, cacao y autopartes.
Cabe mencionar que estas variaciones en la balanza comercial se dan en un contexto de recesión
económica de la Argentina durante el gobierno de Mauricio Macri, además de la agudización de
la situación económica, política, institucional, social y humanitaria de Venezuela. Así lo afirmó
el presidente de la Cámara de Comercio Venezolano-Argentina (CAVENARG), Benjamín
Tripier: “el comercio bilateral ha disminuido, debido a que la recesión hace que Venezuela
importe menos y que la producción para exportar en Argentina ha disminuido”
5
. De esta
manera, a pesar de existir diferencias político-ideológicas entre los gobiernos de Macri y
Maduro, estas no explican por sí mismas la disminución del intercambio comercial.
En cuanto a la vinculación diplomática, los contactos entre Argentina y Venezuela durante
2015-2019 fueron escasos. A lo largo de la administración de Macri, con Susana Malcorra –
hasta 2017– y Jorge Faurie –hasta la finalización del mandato– como cancilleres, no se
sustanciaron acuerdos bilaterales entre ambos países. Como se esbozó anteriormente, la relación
estuvo marcada por acusaciones cruzadas
6
. Por otro lado, tampoco hubo prácticamente
intercambio de visitas entre altos funcionarios del Estado argentino y la RBV
7
.
Solamente en una ocasión en 2016, la canciller Malcorra se reunió en Caracas con la ministra
Delcy Rodríguez, buscando una alternativa de diálogo para afrontar la crisis
8
. Cabe aclarar que a
lo largo de su actividad como canciller, Malcorra adoptó, a diferencia del presidente, una
postura más moderada. Durante una reunión del Consejo Permanente de la OEA, Malcorra
consideró que la discusión acerca de la aplicación de la Carta Democrática Interamericana era
apresurada (Dinatale, 2016). La oposición de Venezuela acusó a Macri de no cumplir con su
palabra, luego de haberlo escuchado pedir la aplicación de la misma, y adjudicó este “giro” en
la postura de Malcorra al interés del gobierno en reunir los votos necesarios para que sucediera
a Ban Ki Moon como Secretaria General de la ONU en 2016
9
. No obstante, el gobierno sostuvo
que no había tenido lugar ningún giro en la postura crítica hacia Nicolás Maduro.
Cuando asumió la presidencia en 2015, Macri ordenó extender hasta agosto de 2017 la misión
de Eduardo Porretti, diplomático de carrera, como Encargado de Negocios en la Embajada de la
República Argentina en Venezuela (Niebieskikwiat, 2017). Finalizado ese lapso, el presidente
5
El Nacional (2016, 12 de agosto): “Cavenarg asegura que el comercio entre Venezuela y Argentina ha
disminuido”. Recuperado de www.elnacional.com
6
Otro ejemplo de ello fueron las sucesivas referencias del presidente argentino, quien sostuvo que
“Venezuela vive bajo una dictadura” y catalogó a Maduro como “un victimario que se victimiza” (La
Voz del Pueblo, 2019). Asimismo, el presidente venezolano criticó en varias ocasiones a su par
argentino por “haber entregado al país en los brazos del Fondo Monetario Internacional”, agregando
que “Macri pasará a la historia como uno de los personajes más nefastos, oscuros y criminales que haya
existido en la historia”, como señaló durante una cadena nacional (Perfil, 2018).
La Voz del Pueblo (2019, 10 de enero): “Macri: “Venezuela vive bajo dictadura” y “Maduro es un
victimario que se victimiza”. Recuperado de www.lavozdelpueblo.com.ar
Perfil (2018, 4 de septiembre): “Cadena nacional de Maduro contra Macri: “es uno de los personajes
más oscuros, nefastos y criminales”. Recuperado de https://www.perfil.com/noticias/internacional/cade
na-nacional-de-maduro-contra-macri-uno-de-los-personajes-mas-oscuros-nefastos-y-criminales.phtml
7
República Bolivariana de Venezuela, en adelante RBV.
8
El Cronista (2016, 8 de junio): “Exclusivo: Malcorra viajó en secreto a Venezuela”. Recuperado de
www.cronista.com
9
La Política Online (2016, 4 de junio): “Peña tuvo que aclarar que el Gobierno sigue siendo crítico de
Nicolás Maduro”. Recuperado de www.lapoliticaonline.com
14
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determinó que la embajada en Caracas permanezca en el nivel de encargada de negocios. Como
señala Natasha Niebieskikwiat para Clarín, en materia diplomática ello supone una
demostración de frialdad en un vínculo cuando existe algún conflicto, y efectivamente así fue.
Durante la gestión del canciller Faurie, en el año 2019 tras el reconocimiento de Juan Guaidó
como presidente encargado de Venezuela, Elisa Trotta Gamus (designada por la Asamblea
Nacional) fue reconocida como embajadora de la RBV. En esa ocasión, Faurie sostuvo que la
Argentina no había roto relaciones con Venezuela, sino que “los Estados mantienen relaciones
entre sí, con independencia de los gobiernos”
10
. Al igual que los demás integrantes del Grupo de
Lima, Argentina desconoció los documentos de los diplomáticos emitidos por Maduro. En una
conferencia de prensa, además, el Canciller agregó que “el relacionamiento comercial entre
ambos países es prácticamente inexistente” y que “desde Argentina no tenemos relaciones
culturales de relieve ni otras de tipo social o deportivo”
11
.
De esta manera y en base a lo expuesto, se puede concluir que los vínculos bilaterales entre
Argentina y Venezuela durante el periodo 2015-2019 dan cuenta de una orientación
confrontativa en materia de política exterior, lo que se evidencia fundamentalmente en el ámbito
político-diplomático, lo cual a su vez fue incentivado por intercambios económico-comerciales
cada vez menos relevantes.
3. Los vínculos Argentina-Venezuela en instancias multilaterales
A lo largo de la gestión de Macri, la diplomacia argentina también profundizó una política
exterior caracterizada por la condena al gobierno de Nicolás Maduro en distintas instancias
regionales. El MERCOSUR fue uno de ellos, pero también lo hizo a través de su participación
en organismos como el Grupo de Lima y en el seno de la Organización de los Estados
Americanos (OEA). Como señala Guadalupe Dithurbide (2018, p.6), estos elementos permiten
vislumbrar el destacado papel de la Argentina en la estrategia de aislamiento de Venezuela,
impulsada fuertemente por el gobierno de Estados Unidos.
Con el objetivo de dar cuenta de la vinculación multilateral argentino-venezolana entre 2015-
2019, se procedió a analizar algunos hechos concretos que permiten dilucidar la hipótesis
planteada en este trabajo. Estos son: la suspensión de Venezuela del MERCOSUR (2017), el
accionar del gobierno argentino en la OEA y el reconocimiento de Juan Guaidó como
presidente legítimo de la RBV (2019), y la creación del PROSUR y posterior retiro argentino de
la UNASUR (2019).
1. La suspensión de Venezuela del MERCOSUR
En 2016, los países fundadores del MERCOSUR ejercieron de manera conjunta la Presidencia
pro témpore del bloque. Entendiendo que el traspaso en dicho cargo se realiza siguiendo el
orden alfabético, luego de haberlo ejercido Uruguay en el 2015, le hubiera correspondido a
Venezuela hacerlo. No obstante, Argentina y Paraguay, junto con Temer como presidente en
Brasil, manifestaron que no aceptarían el traspaso ya que Venezuela incumplía una serie de
disposiciones que se exigen a los países miembros (Rivas Molina, 2016).
En diciembre de 2016, luego de un plazo de varios meses que le otorgaron al gobierno de
Nicolás Maduro para incorporar disposiciones a su legislación, los cancilleres de los Estados
miembros y signatarios del Tratado de Asunción dieron a conocer su decisión conjunta de dejar
sin efectos los derechos inherentes a la condición de Venezuela como Estado parte asociado del
bloque.
10
Telam (2019a, 12 de octubre): “Faurie afirmó que la Argentina “no ha roto relaciones” con Venezuela
sino que reconoce a Guaidó”. Recuperado de www.telam.com.ar
11
Op. Cit.
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Tras la agudización de la crisis venezolana, en agosto del año siguiente decidieron avanzar en la
suspensión. Entre las razones que se alegaron en la decisión se mencionó la ruptura del orden
democrático, obstáculo para la continuidad del proceso de integración. A juicio de los Estados
fundadores, se incumplió con lo determinado por el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático del año 1998, que entendía a la plena vigencia de las instituciones democráticas
como una condición esencial para el proceso de integración. En la Declaración del
MERCOSUR (2017), los cancilleres señalaron que las consultas con Venezuela resultaron
infructuosas debido al rechazo del gobierno a las mismas, sin tampoco haberse registrado
medidas eficaces y oportunas para la restauración de la democracia.
Por su parte, el gobierno venezolano rechazó la Declaración y sostuvo que se aplicó de manera
ilegal el Protocolo, violando además principios elementales del derecho internacional. El
Comunicado del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores
12
(2017) sostuvo:
nefastos intereses anti integracionistas han convertido a MERCOSUR en un órgano de
persecución política contra Venezuela al procurar avanzar en una senda de ilegalidad e
intolerancia política, semejante a la que fue sometida la República de Cuba en los años
60 del pasado siglo.
En esta línea también se expresó Bolivia–Estado asociado en proceso de adhesión al
MERCOSUR–a través de un comunicado oficial, donde rechazó las injerencias y la maniobra
utilizada para suspender a Venezuela del bloque.
Por otra parte, Armendáriz (2017) agrega que la cuestión visible en la crisis del MERCOSUR es
el nivel de cumplimiento “a tiempo” de sus normas y disposiciones, como argumentaron
Argentina, Brasil, Paraguay –con la ambivalencia de Uruguay– para saquearle la presidencia
pro tempore. No obstante, Venezuela afirma que es el país que más normativas tiene aprobadas,
1.479 de un total de 1.563, lo que equivale al 93% –le resta un 6% por aprobar–. En cambio,
Brasil y Uruguay tienen el 42%, la Argentina el 37% y Paraguay el 32% por aprobar.
De este modo, puede entenderse que la decisión de suspender a Venezuela del MERCOSUR
corresponde más a una postura política e ideológica que el hecho de establecer sanciones al
gobierno de Maduro y abogar por la restauración del orden democrático.
Siguiendo a Mariana Vázquez (2018, p.119), a pesar de su pseudo mascara jurídica, la
suspensión de Venezuela viola el derecho del MERCOSUR y principios del derecho
internacional público. Así, lo que se busca en realidad es imponer un proyecto regional
dependiente en lo económico y subordinado en lo político, tirando por tierra al Estado de
derecho y los principios democráticos en la región. Un claro ejemplo de ello fue el interés del
bloque, particularmente del gobierno de Macri, de firmar un Acuerdo de Libre Comercio con la
UE. Según Morgenfeld (2019) al buscar expulsar a Venezuela se hirió de muerte al organismo,
procurando transformarlo en una estructura más flexible, alejada de los objetivos iniciales de
desarrollo con inclusión. De esta manera, la suspensión debe entenderse dentro de la
reorientación neoliberal del MERCOSUR, ya que Venezuela significaba un obstáculo para el
cumplimiento de los objetivos fijados por los gobiernos que representan el cierre del ciclo
progresista (Frenkel, 2016).
2. El accionar de la delegación argentina ante la OEA
Desde sus comienzos, la agenda de la OEA estuvo determinada por la influencia norteamericana
y sus pretensiones hegemónicas en el continente. Así, en lo que respecta a Venezuela, los
Estados Unidos han seguido una estrategia de aislamiento que sigue la tradicional política hacia
Cuba. Para ello, se han servido de distintos espacios multilaterales, donde la OEA aparece como
un espacio prioritario. De acuerdo con Dithurbide (2018, p.3), Estados Unidos ha impulsado y
12
En adelante, MPPRE.
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apoyado las iniciativas para la conformación de un “cerco de contención” conformado por los
países sudamericanos más afines políticamente, lo que se evidenció, por ejemplo, en la creación
del Grupo de Lima y en numerosas decisiones tomadas por la OEA. Se busca, por un lado,
evitar que la conflictividad social venezolana se expanda más allá de sus fronteras y genere
conflictos regionales, y por otro aislar al gobierno de Nicolás Maduro para ejercer presión sobre
éste.
Siguiendo a Dithurbide (2018),
la estrategia de aislamiento a Venezuela en la región se ejecuta por diversos medios: 1)
A partir del apoyo político e impulso de instancias regionales de condena al gobierno de
Maduro. Aquí podemos mencionar la creación del Grupo de Lima y la decisión de la
suspensión de Venezuela del MERCOSUR. 2) Las visitas de funcionarios de alto nivel
a países socios claves. Aquí nuevamente toma relevancia la Argentina, ya que tanto el
Vicepresidente Mike Pence (agosto de 2017) como el ex- Secretario de Estado Rex
Tillerson (febrero de 2018) visitaron nuestro país en las giras que hicieron por
Latinoamérica (p. 4).
Así, en la OEA, la diplomacia argentina se alineó a la estrategia de Estados Unidos de
aislamiento hacia Venezuela. Sin embargo, cabe aclarar que este alineamiento a la potencia
norteamericana es propio del período de Jorge Faurie como canciller, dado que Susana Malcorra
había manifestado una posición más ambigua.
Desde 2016, durante la gestión del uruguayo Luis Almagro como Secretario General de la
organización –cuya posición ante la crisis venezolana viró bruscamente desde su asunción,
siendo actualmente el principal portavoz de una postura similar a la norteamericana y
sancionatoria de la OEA– se sucedieron distintos intentos por activar el artículo 21 de la Carta
Democrática Interamericana, buscando la suspensión de la RBV del organismo. Siguiendo a
Quintanar y López (2019, p.16-17) la primera ocasión fue en junio de 2016 al invocar el artículo
20 de la Carta, que solicita al Consejo Permanente de la organización el inicio de gestiones
diplomáticas ante la alteración del orden constitucional de un país miembro. En dicha ocasión,
sin embargo, terminó por aprobarse una declaración promovida por el gobierno argentino –
presidencia del Consejo– que contempló el acuerdo con el gobierno venezolano como condición
para cualquier gestión de dialogo, mientras que la iniciativa de Almagro fue activada contra la
voluntad de la RBV. Cabe señalar que la propuesta argentina fue calificada como “blanda”, pero
era importante sumar a países que apoyaban al gobierno venezolano. La canciller Malcorra
sostuvo que la mejor salida era el diálogo entre el gobierno y la oposición, mientras que la
aplicación de la Carta Democrática no resolvería la crisis económica, política y social del país
petrolero
13
.
Una de las claves para entender la imposibilidad de aplicar la Carta Democrática a Venezuela se
basa en el hecho de que el número de votos necesarios para suspender al régimen es de 23
(como lo establece el artículo 21, dos tercios de los 34 miembros de la organización), pero no se
ha logrado conjurar un consenso de más de 20 votos debido a la negativa de los países
pertenecientes a Petrocaribe
14
, fieles al régimen venezolano que les ha subvencionado petróleo
durante años. En palabras de Quintanar y López (2019, p.22), tanto el grupo de los 14 como
Venezuela han realizado una intensa labor diplomática para intentar inclinar la balanza a su
13
El País (2016, 1 de junio): “Para Argentina, la Carta Democrática de la OEA no resolverá la crisis en
Venezuela”. Recuperado de www.elpais.com
14
Petrocaribe es una iniciativa de cooperación venezolana con países centroamericanos y caribeños
creada hacia 2005, siendo su objetivo principal contribuir a la seguridad energética. Defiende un
modelo de cooperación energética guiado por la solidaridad y el trato especial y diferenciado, cuya base
es la política venezolana de otorgar precios subsidiados y desarrollar empresas mixtas para operar los
mercados de petróleo. Debe ser entendido, además, como un instrumento de cooperación en el marco
del ALBA (Altmann Borbón, 2009, p. 128-129).
17